一、清代州县官的任职资格和官缺分类
清代疆域广阔，内地和边疆地区在民族成分、文化传统和社会结构方面差异甚大。针对这种情况，清政府在内地和东北、新疆、西藏、内外蒙古等边疆地区实行不同的地方行政制度。就内地而言，当时的地方政区分为三级：省为一级政区；府和直隶州、直隶厅为二级政区；散州、散厅和县为三级政区，一般合称州县。州县以下不再设置职官，即时人所谓“皇权不下县”。
清代州县实行县等制度，按照政务的繁简难易，将州县分为简缺、中缺、要缺、最要缺四等。州县的主官，在直隶州、散州为知州，在直隶厅、散厅为同知或通判，在县为知县，一般合称“州县官”。主官之外，州县还设有佐杂官，如州同、州判、县丞、主簿、巡检、吏目、典史，分管粮马、治河、监狱、捕盗等具体事务。州县官作为直接“临民”和具体办理地方政务的官员，地位十分重要，国家对其任职定有一套严格的制度。
州县官任职须具备一定资格。简缺、中缺知县，大部分由初次任职的进士、举人、贡生、吏员和捐纳人员担任，少部分由符合资历的佐贰升任；要缺、最要缺知县和散州、直隶州知州，则由现任官员升任、调任、转任。
清代在官员人事方面，不存在中央与地方以及地方各级之间的分级管理制度。从理论上讲，所有官员均由皇帝任命。但在实际上，州县官作为五品至七品的低级官员，其提名权(即实际任用权)，分属作为各省最高军政长官的总督、巡抚，或吏部；而由各省督抚提名者，也须经吏部审查资格和办理相应手续。至于吏部与各省督抚的这种权力划分，则通过州县官缺位的分类来实现。其具体做法是，将各省全部州县的官缺划为四类，各类缺位空出时，或由各省督抚提名，或由吏部铨选，报皇帝批准生效。这四类缺位是：1．题缺。由各省督抚在本省应调、应升的现任官员中提出人选，奏请皇帝补用。2．调缺。由各省督抚在本省相当品级的官员中提出人选，奏请补用；如没有适当人选，再提名其他人员补用。3．选缺。题缺、调缺之余为选缺，由吏部铨选进士、举人、贡生和捐纳人员任用。4．留缺。选缺官员遇有升、调或免职，其所遗之缺由各省督抚提名补任、调任。
二、州县官的任职程序
清代州县官的出缺（离职），有三种情况：其一，遇升任、调任、因病因事请假以及退休等，经吏部办理手续解职，吏部同时将情况知会相关督抚。其二，受到督抚参劾、或因各种原因受到降职、革职处分，由督抚立即“摘印”。其三，因丁忧（遭到父母丧事）、突患重病去职或病故，州县官本人或本州县吏目、典史（均为负责监狱和捕盗的官员）立即向上司报告，由本州县佐杂官暂时代理。上述州县官出缺情况发生后，督抚和吏部立即启动继任官员的任职程序，形式有两种：补授和委署。
清代州县官的“补授”即正式任命。其程序，题缺、调缺、留缺由督抚提名，其资格必须符合定制，由吏部负责审查；选缺由吏部铨选任用。这两者均须具奏皇帝批准。
由于官员出缺后办理补授手续须费时日，所以不论题、调、留、选各缺，均须先由督抚委任人员暂时署理，称“委署”。州县官的委署，按制度应由本省布政使、按察使（负责行政和司法的省级官员）提名，但实际上这一权力早已为督抚所侵夺。督抚发布委署命令后，要向皇帝具奏，并报吏部备案。为了防止督抚滥用委署权，清朝制定了相应的防范制度，如规定署理期限，限制督抚将正式州县官委署其他缺位的数额；限制署理人员的资格和范围，等等。
综上所述，清代各省督抚拥有重要缺位州县官的任用权，同时拥有所有缺位州县官的委署权；吏部则拥有一般缺位州县官的任用权，同时拥有所有补授、委署州县官的资格审查权。
三、清代州县官任职制度的演变
清代的州县官任职制度，在当时的历史条件下有其合理性。这主要表现在：第一，清代在州县官任用过程中严重存在“曲徇请托”、“贿赂公行”和地方督抚“引用心腹之人”等弊端，而州县官任职制度恰恰在于对总督、巡抚等地方大吏的权力进行规范和节制。第二，如上文所述，这一制度内容周密，各个环节相互衔接，具有法制化特点。
但同时需要看到的是，清代州县官任职制度在具体实行时往往严重走样，执行情况并不理想。清代地方督抚们采取种种手段破坏有关定制，侵蚀原本属于吏部的权力，实际上主导了州县官的任用。这些手段主要有：其一，无视关于州县官任职资格的规定，奏请、任用资历不符的人员署理或任职。其二，对于经吏部铨选委任的实缺州县官，到省后不令其赴任，而自行委署其他人员长期鸠占鹊巢。其三，在州县官出缺后不启动正式补授程序，而长期调用、委用本省官员或候补人员署理。这种做法十分普遍，以致各地的州县官频繁更调，任期缩短，如江西新昌县“自咸丰以迄光绪凡五十七年”，先后有53任知县，年年易任。
至清末“预备立宪”时，选缺州县官由吏部铨选任用的制度被彻底废除。按照新的制度，凡符合州县官任职资格的人员全部分发各省；全部州县官缺位的委署和正式补授，均由各省督抚题奏。至此，州县官的任用权完全落入了地方督抚之手。这是中国历史上县级行政官员任命制度的重要变更，州县官由中央直接任命的制度至此终结。
四、关于地方行政首脑权力制约问题的思考
自秦建立中央集权的政治体制后，中央与地方之间的相互角力长期构成中国传统政治运作的一个重要旋律。这种角力，其结果常常是地方权力占据上风，中央对于地方行政首脑的制约往往难以取得实效。通过对清代州县官任职制度的梳理可以发见，出现这一问题的根本原因在于缺乏合理的地方分权制度。
中国虽然自秦以来即实行中央集权的行政体制，但由于各地经济、社会、文化情况千差万别，实际上中央政府根本不可能实现对各种政务的全面操控。为了有效地实施统治，历代王朝必须赋予地方官员独立处理各种政务的权力；而为了防止地方行政首脑坐大，又总是采取各种措施对他们的权力加以限制。以清代为例，其行政体制设计以“条”“块”相制为原则，一方面以督抚作为地方最高军政首脑，以保证地方权力的完整性，另一方面又通过六部等中央机构来对督抚权力进行制约。应该说，这也算是一种集权与分权相结合的体制。但问题在于：第一，各级地方行政理论上都属于统一国家行政的一个层面，不存在独立的地方行政，中央与地方权限因此不清；第二，中央部门要求恪守定制，地方行政首脑追求扩张自己的轨外权力，双方相互角力；而皇帝出于维护统治的考虑往往迁就地方首脑。以清代州县官任用为例，每遇各地督抚“违例更调”，吏部都会根据定例议驳，但双方往往各持己见；而皇帝在裁决时，一般都会迁就督抚。
从现代的观点看，当时以“内外相维”、“条”“块”相制为主要手段的地方行政首脑制约机制，存在两个缺陷：其一，仅仅属于一种自上而下的行政监督，而不含任何自下而上的民主监督因素；其二，作为一种自上而下的行政监督机制，其内部又缺乏明确的权力划分。19世纪末20世纪初，现代地方自治制度传入中国，它一方面讲求中央与地方行政的明确划分，另一方面通过民意机构自下而上地来对地方自治行政进行监督。这为解决中国传统政治中的地方行政首脑权力制约问题提供了新的途径。
作者简介
魏光奇，1950年生于北京，首都师范大学历史系教授，博士生导师，从事清代和近现代政治制度史研究。著有《官治与自治：20世纪上半期的中国县制》等论著，曾主持1999年国家社科基金项目“20世纪前期县乡行政制度研究”、2002年国家社科基金项目“清代州县行政和乡里制度研究”。
