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雍正朝官员考核“展限”弊端及应对(2017年第43期)
作者:孟姝芳 责编:

来源:中华文史网  发布时间:2018-03-30  点击量:14
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考核制度是清代官员管理制度的重要组成部分,史籍记载颇多,不同历史时期有考课、考核、考绩、考校、考成、考查、考功等诸多提法。其考核内容、标准、程序、时间随各朝的具体情况有所调整,但考核的目标、体系一致,属常规考核,这项制度一直持续到清末。

一、雍正朝大计考核的定限与展限

大计考核定限。大计是对地方官员的考核。清代地方官考核有两类,一是平时参劾,二是常规考核。平时参劾是指不定期随时进行的纠参。常规考核则是对地方官员定期的考核,其考核法沿用明制,主要为《大计法》。规定地方文官所行之大计,每三年举行一次。“定期”成为大计这项常规考核制度的重要特征,三年是考核的定限。清代这项常规考核制度的确立,历经了近百年才确立起来。期间尽管出现反复,但是大计定限始终是三年,没有变更。雍正朝沿用大计考核地方官,却没有很好的执行“定期”这一重要特点,反而对官员考核迭次“展限”,致使考核“定期不定”,严重影响对地方官员的监督管理。

大计考核展限,即将原定的考核期限向后推迟。雍正朝的大计,都有官员因种种原因申请推迟。第一,督抚莅任不久申请展限:大计之制,如果有督抚莅任未久,不及周知属官贤否,可疏请展限,推迟举行。雍正二年(1724),广西巡抚李绂因任事不久,对所属地方一时难以周知,申请将该年大计暂行停止,于雍正三年补行。第二,督抚负责全省官员政绩考核,如督抚一方不在任,大计亦无法展开,雍正朝因此展限的颇多。雍正三年,两广总督孔毓珣疏称,广东巡抚杨文乾在任守制尚未回任,所有广东补行大计,应等杨文乾回任,于雍正四年会同举行。雍正八年,署江南总督事务史贻直疏称,江南江西计典,俟新任督臣高其倬莅任,察核补行。第三,因中下层官员备办军务申请展限。雍正六年,总督岳钟琪奏称,陕省知府等官皆因备办西藏军需,不能齐集省城,请将陕甘二省大计暂行停止。第四,官员备办河务展限。如兵部左侍郎嵇曾筠奏,“豫省河员有分筑堤工”任务,题请大计展限,迨“堤工告成之后”,于雍正三年末举行。第五,雍正帝立意停止某省大计。雍正二年直接命山东督抚,“今年著停止这一次”大计。

诸多展限形成某些特点:第一,展限时间长短不一。雍正十一年,两江计典由署苏州巡抚高其倬题请,“仰恳俯准展四个月举行”。雍正八年,陕甘两省题请于雍正九年补行雍正三年大计,求展限六年。其他多为展限一年或二年,如湖南省两次大计,一次从雍正二年展至四年,另一次从雍正八年展至十年。第二,迭次展限居多。如陕西补行雍正二年大计,经总督岳钟琪、前巡抚图里琛题请于雍正五年举行。但时至雍正五年,署理陕西巡抚事务张保又以刚刚履任数月题请“仰恳依准展限,俟雍正六年举行”。这是先从雍正二年展到五年,又从五年展到六年。第三,四川大计连续展限。该省情况较为特殊,雍正朝的档案反映了四川官员大计不断续展。首先雍正二年,由川抚王景灏题请展至雍正三年,未行。又于三年,由总督岳钟琪题请展至四年,又未行。再于四年,由岳钟琪题请展至五年,仍未行。又于雍正五年,由四川巡抚宪德题请展至六年。正所谓“一计四展”,四年的时间官员离任的已经离任,休致的已经休致,升职的已经升职,如此展限让考核失去了原有的作用。

二、雍正朝大计考核展限弊端

第一,易使大计考核不全面、处分缺失。照大计三年一举,雍正朝大计应在雍正二、五、八、十一年。然五年这次彻底停止。《永宪录》记载:“诏停天下大计一次。”所以,实际上是三次。这三次全国性大计考核,由于部分省份在每届大计之年的展限,使得吏部统计到的只能是部分省份的情况,考核并不全面。如雍正二年、八年大计,统计到的不是所谓“天下”官员,只是奉天、直隶、浙江、河南、山西、广西、贵州、云南八省及部分河务官员;雍正十一年统计到的也只有浙江、湖广、山东、山西、河南、四川、广东、福建八省官员及部分河官。这些省份只占全国省份的二分之一左右。考核不全面,处分自为不力。以十一年为例,受处分的官员只包括不谨官36员,浮躁官17员,罢软官23员,才力不及官31员,年老官56员,有疾官24员,总计187员。处分官员缺失,与当时清政府力倡的考核降黜理念有很大差异。

第二,易造成劣员不除、吏治不清。各省中出现的种种展限,使得大计有期变无期,官员考核无从谈起。一省大计的暂停或者停止,使得许多省内触犯法律的劣员,该罚俸的没有罚俸,该降调的无法降调,该革职的依然姑容在位,考核目标无法实现,劣员侥幸在位,继续形成对政务的危害,最终造成吏治不清。通过常规考核罢黜劣员成为一种摆设,屡屡展限使得大计成为“虚设”。

第三,易使官员消极治政。三年一次大计,志在激浊扬清。有纠参处分,亦有卓异荐举。官员政绩优秀,表现突出,“于三年之中,访察得实”,可举荐升迁。而中下层官员中廉慎勤能官员本该获得正常升迁,却因展限不能按时考核而受到拖延,其仕途无端受到影响。这势必影响地方官员从政的积极性,转而不负责任,消极治政或者怠政。

第四,易使官员应付考核制度。大计重在期限设定,然而每次大计展限,不仅是一省,甚至有几省;展限时间,不仅是一年,有的甚至长达六七年。这样展限使得考核制度根本起不到黜陟幽明的作用。且由于展限,让从地方大员到普通官员都形成对制度的有意无意轻视懈怠。地方官在雍正年间,因频繁调任从而让大计常常展限,思想上已轻慢察吏,对考察属官不太重视,致使官场无法整肃。中下层官员因思可以不断展限,亦轻视三年大计,对平时察吏也开始怠慢不以为意。这种从县到省官员的层层应付,使制度受到无形抵制。此外,极个别省份在权益的牵扯之下,还借故滥请展限,回护同僚,吏治扭曲败坏。这些既对考核制度本身有所冲击,又对吏治、政务有所影响。

三、雍正朝对展限问题的应对调整

清朝对官吏的考核在激浊扬清、整饬吏治上起到了一定的作用,特别是政治比较清明的时期,其作用更为显著。但是,考核制度是伴随封建专制和官僚制度而产生的。无论是制度本身的欠成熟,还是人治因素的影响,亦或是官僚政治的腐败,都会减弱考核制度的作用。雍正年间,对大计考核时间的展限,看似在制度规定之内、皇权允准之下,但其却对常规考核制度冲击颇大。因此,清廷也有意识的实行其他制度来纠正此弊端,弥补对官员问责的缺失。

第一,参劾处分制。雍正朝通过两种方式对这部分展限省份的官员予以约束。一是两年一次定期的参劾处分。雍正帝即位后,对在非考核之年约束官员亦有规定。《永宪录》记载:“其非届大计军政之期,每二年加举劾一次,无则奏停”。可见,官员的管理除了定期考核外,还有定期参劾。二是不定期的参劾。档案中多次记载,倘各省“有不职劣员,仍不时纠参”。“属员中有贪劣不职,仍不时纠参具题”。“纠参”就是不定期的参劾处分,其特点在于时间灵活,从而与常规考核互为补充,即使出现大计展限,这种随时性的参劾在一定程度上也可弥补。

第二,对不入举劾官员的另类考核。贵州巡抚张广泗曾提及考核制中的一类遗漏问题:“从前只将应举应劾者照例举行,其余循分供职之员为纠弹、荐举所不及,遂置之不议不论之列。”为此,雍正元年颁布上谕一条:“嗣后,大计军政之期。其不入举劾官员,文职自知县以上……居官注其操守才具若何,年力政事若何”,令该管各上司出具印结,督抚逐一填注考语造册送部,予以考任。由此确定了地方不入举劾文职官员的考核。

通过这些举措,雍正朝将常规考核与不定期考核有效结合起来,使官员时时处在监督管理之下,尽量弥补了因展限而未能有效考核地方官员的弊端,形成了对大计考核制的又一制度性补充。

作者简介

孟姝芳,女,1974年生,内蒙古丰镇市人,内蒙古大学历史与旅游文化学院副教授。著有《乾隆朝官员处分研究》《雍正朝官员行政问责与处分研究》,发表《蔡珽与年羹尧案关系初探》《多尔衮入关之初是否取消了“三饷”加派》等文章。


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