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“三年准调、五年准升”之例:清代外官久任制度考论(上)(2020年第9期)
作者:张振国 责编:

来源:中华文史网  发布时间:2020-09-10  点击量:6
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在清代历史上,长期存在着京外地方官员更调频繁、官不久任的问题。为此,统治阶级相继采取了不少办法,试图解决这一问题。其中,“三年准调、五年准升”之例,就是清代诸多制度中最有影响的一项。具体规定为,凡地方官员,须任职满一定期限(历俸),才能升调迁转。平级调动者,须历俸满三年以上;由低向高迁升者,须历俸满五年以上。本文以中国第一历史档案馆所藏档案为主,并结合其他文献资料,全面探讨“三年准调、五年准升”之例制订的背景、内容、局限及修改的过程、结果,分析其执行效果及原因,以期更好的了解清代官僚体制的问题。

一、制订的背景

官员更替频繁,从清入关之初就开始存在,并引起朝臣和最高统治者的重视。顺治元年(1644),顺天巡抚宋权鉴于地方官员更替频繁,奏请应于各省实行“久任考成之法”。五年,清世祖谕吏部等衙门:“督抚、总兵受封疆重寄,惟久任乃能成功,不得以细故轻更,致误地方。至道、府、州、县一应满汉官员,必三年考满,方许升迁。”但因政局动荡,效果并不明显,官员仍轻于变更。顺治十三年,左副都御史魏裔介奏请宜令知府久于其任。十八年,魏氏又奏司道(见文末名词解释)大员久任之法:“除拏解逃人及漕粮足额题有定例,此外非历俸三年不与迁转,庶久任在职,谙练民事。”吏部“议如所请”,奉旨“从之”。臣僚奏请官员久任,吏部议准久任疏言,皇帝颁布久任谕旨,既体现君臣对官员久任重要性的认识一致,亦说明清初官员更替频繁、未能久任。这一现象,在清初主要源于政局动荡、人心不稳。从康熙朝中期开始,官不久任则主要与铨法的变更有关。

清初,外官道府以下均由吏部选任,每月一次,掣签补授。这在一定程度上杜绝了选官过程中的暗箱操作和请托之弊,保证了选任的公平和便捷。但将人和缺的结合完全寄托于抽签者的运气,而不是根据官缺的实际状况和职务特点,为其选拔合适的人才,显然违背了量才授职的基本原则,不利于地方治理。为兼顾选任的公平性和适宜性,康熙朝中期以降,清廷开始尝试根据官缺的不同特性,对部分道、府、厅、州、县及所属佐杂官的选任方式进行调整。最初是将一些特殊地区或具有特殊职掌的官缺,诸如“烟瘴缺”“苗疆缺”“海疆缺”“沿河缺”“管河缺”等,定为“题缺”或“调缺”,改由各该督抚于属员中拣选谙练之人,具题补授。雍正七年(1729),清世宗谕令各省,将佐杂各缺中职掌紧要者查明具奏,遇有缺出,亦改由地方督抚拣选属员,“题请调补”。(中国第一历史档案馆编《雍正朝内阁六科史书·吏科》)雍正九年,又在金鉷条奏的基础上,确立了“冲繁疲难”制度,根据官缺所占“冲”“繁”“疲”“难”四项之多寡,将道、府、厅、州、县分为五等,除二项、一项和无项者仍由吏部月选外,四项、三项者,道员和知府,由吏部开列名单,请旨钦定;同知、通判、知州、知县,由各该督抚拣选属员,具题调补。这样,题调缺的范围就从部分特殊官缺扩展至外省道府以下繁要官缺。相对于月选缺是由在京吏部负责而言,题调缺均由外省督抚选任,故又谓之“外补”。

外补制度的订立,确实起到了为要缺择人、利于地方治理的目的,但在执行过程中也暴露出一些问题。首先,开启了吏治败坏之门。外补制度将属员的升任大权授于督抚,督抚在题升调补时,或非“出于至公”,调剂私人,败坏铨法;或以“一己之好尚”,保题任其喜怒,易启属员迎合之弊。(《清高宗实录》)而属员“以己之进退在督抚”,或曲引旁通,冀望分发、效力、试用,以图尽快录用;或揣摩逢迎,希图预保、借补、超擢,“开种种进用之端”(朱批奏折,乾隆五年六月初九日,陈其凝奏为整饬吏治请敕部更定保题铨选之法事)。其次,破坏了按资排序之法。清制规定,凡官员迁调,均以阶序和资历为准,佐贰升知县,知县升同知、通判、知州,进而升知府、司道,无不有序阶和资格限制。而外补制度订立后,各省皆有外补之缺,“缺出之时,不得不就本省人员拣选升调”,“到任或半年,或一二年,即可越次擢用”,而“升调所遗之缺,又复辗转需人。是以每一缺出,前擢后推,此更彼调,以致属员不能久于其任”。(朱批奏折,乾隆十三年十二月二十六日,张廷玉奏为遵旨酌定守令久任之例以收吏治事)

官不久任,“则无固志;无固志,则无实心;无实心,则施之政事,皆因仍苟且之,为簿书期会之间而已耳”(汪鋐《遵奉钦依条陈时政疏》)。这样一来,原本就近择才之良法渐被频繁更动造成的恶果消磨殆尽。于是,官员们纷纷上奏,或提议完善外补制度,规范督抚的选任权限和行为;或建议制定连带责任,追究督抚所举非人之责;更有人奏请取消外补制度,将官缺尽归部选。与此同时,清高宗对官不久任现象亦深有感触。如雍正十三年,高宗即位不久就戒谕督抚:“近见道、府、州、县员缺,督抚多题请更调,有二三岁而更,或一岁而更者,如此则虽有循良,不能从容展布,民何由被其休泽?”指出频繁更调的危害,予以警告。乾隆八年(1743)再谕群臣:“朕君临天下,勤求治理,小民生养之源,无日不为深计。而劝谕之术,尤在久道化成。”“虽朝廷用人量才审器,必酌人地之宜,自不能一无更调,而欲吏与民相接,俾气协而情通,究以久任为常法。”明确提出官员久任之理念。

不过,这两次上谕仅停留在警告和理论层面,“未定有成例俾得遵循,是以未见实效”(朱批奏折,乾隆十三年十二月二十六日,张廷玉奏为遵旨酌定守令久任之例以收吏治事)。随着统治经验的丰富,乾隆十二年,高宗认识到从制度层面限制频繁更调的重要性和必要性,谕令制定条例,予以规范。正是这次上谕,促成“三年准调、五年准升”之例的最终出台。

高宗认为,外官更调频繁有两方面的危害。一方面,从地方治理而言,官不久任不利于移风易俗、教化安民;另一方面,就频繁更调的实际后果而言,优加升调易启官员逢迎奔竞之心,不谙实政安民之道,有碍地方治理。两方面都危害不小,非改不可。但若一味地限制其晋升之道,亦非良法。因为“荣进之念,人情不免,若非定有成规,示以奖励,则岁月淹久,必致自隳(huī,毁坏,崩毁)志气。而吏民无识,亦谓其不为上司所物色,或启疲玩之习,不足以鼓舞人才,振起治术”。因此,外省官员选任既要定以年限,令其久于其任、教化安民,又要给那些“实能为地方兴起教化、劝课农桑、兴利祛弊、发奸摘伏、阜安闾里者”以鼓励,“或予以纪录,或加级,或加衔食俸”,令存荣进之途。这样,“在恬静自守者,既得从容展布,以收绩效;即躁进之人,亦知格于成例,不致视一官为传舍。并可潜消奔竞陋习,于吏治人心不无裨益”。(《清高宗实录》)可谓一举两美。

至于“如何酌定年限,示以优叙,俾可久于其任之处”,高宗并未考虑成熟,传谕“大学士会同九卿详议具奏”。(朱批奏折,乾隆十三年十二月二十六日,张廷玉奏为遵旨酌定守令久任之例以收吏治事)在此背景下,“三年准调、五年准升”之例迅速出台。

二、制度的确定

大学士九卿接到谕旨后,经商讨认为,酌定年限之事应分两步进行:第一步,确定题调缺的额数及分布;第二步,商定年限、优叙之法。

“冲繁疲难”制度在雍正九年确定后,因时间推移和地方形势变化,分别于雍正十二年和乾隆七年对各官缺的所属等级进行过两次大规模的调整,而在乾隆七年以后,各省“仍有陆续奏请更改者”。同一地方,同一职守,所注繁简前后互异,变化不定,足见制度未尽完善。而外补制度是年限政策的基础,前者的变化不定无疑会影响后者的制定和执行。故在酌定年限之前,大学士九卿认为,应先“通行各该督抚,将现在所定道、府、同知、通判、州、县应题应调各缺,悉心详核,逐一更正,造册奏报”,“统俟各省覆齐之日”,“再将更定各缺作何补用,并如何酌定年限,示以优叙之处,一并详悉妥议,请旨施行”。(朱批奏折,乾隆十三年十二月二十六日,张廷玉奏为遵旨酌定守令久任之例以收吏治事)奉旨依议,并令督抚重新核查题调缺的分布及额数。

各省督抚接到谕旨后,于乾隆十三年十一月之前,陆续造册上报吏部。迨各省奏案汇齐,大学士九卿再议定限之事,并于乾隆十三年十二月二十六日,将商定结果具奏请旨。据档案记载,大学士九卿商定之内容主要有个四方面:

(一)区别题缺和调缺,分定历俸年限:“应题缺出,必本任内历俸五年以上,方准拣选题升;应调缺出,亦必本任内历俸三年以上,方准拣选题调。”以五年、三年作为题缺、调缺的年限,“三年准调、五年准升”之例正式出台。

(二)无合例人员,则题请拣发:“如该省一时无历俸合例之人,即于题本内声明,遵照定例,请旨拣发。” “拣发”,即“拣选发往”,由吏部于候补、候选人员中拣选引见(皇帝),经钦定后发往各省补授。新例的制定,提高了候拣官员的限制条件,可能会出现拣选乏人的情况。如遇此种情形,由督抚题请,吏部拣发。

(三)鼓励久任,分别加级、加衔,予以荣升之途:“嗣后知府、直隶州知州、府属知州、知县,应令该督抚每于年底细加访察,将曾经升调各员在任又满三年,才守兼优,政绩卓著,实系民心爱戴,大有益于地方者,保题到(吏)部,以贤员注册,准加一级。俟在任共满六年,果能称职,保题到部,知府加副使道衔,直隶州知州加知府衔,知州加同知衔,知县加通判衔注册,遇有应升缺出,准其即行题升。”如果说第一条规定是官员久任得以实现的前提条件,那么此条规定则是官员久任得以维持的后续保障。其鼓励官员以六年为限,三年期满加级,六年期满加衔,在保障名誉和利益的同时,又给予“即升”奖励,一举两得。

(四)遇违例处罚或吏部推升时,加衔可以顶替、折算:“此等加衔注册之员,任内如有降革留任之案,例有展参者,自不准题升外,其例无展参者,原可带于新任,接算年限开复,应准其一体声明题升。如此等加衔人员,有缘事降调及开复服满候补,准即照伊加衔降调补用。若照衔降调之员,而所降之级尚在现缺以上及与现缺相当者,均毋庸令其离任,惟将所加之衔查销,庶几不失久任之意。倘该员内有卓异以及即升俸深者,遇应升月分,仍照旧升用,所加之衔,于推升后改为加一级。”升、改、降、调、转是官员任职过程中的必然经历。久任之例确定后,先前因久任所得之加衔并不因自身的升降而被取消。降调者,在加衔的基础上予以降调;升迁者,改加衔为加级。

综上可见,大学士九卿议复之内容,融年限、衔级、救急、折算为一体,不仅规定了升调的历俸年限,还制定了加级、加衔之法,是官员久任得以实现并能持续存在的制度基础。同时,对人选不足、升降黜陟等情况亦有所考虑,订立了折合办法。其内容全面,规定详细,保证了高宗先前提到的“年限”和“优叙”两方面均能得以落实。既能使“守令自知历俸有年方能题调,不致粉饰目前,希图躁进,而本任之事,可以实心实意,从容展布,日积月累,官与民相习,民与官相安矣”,又可通过加级、加衔等途径,使其政绩得到肯定,利益得到保障,名誉得到提升,令“贤能之员因褒嘉而益思自奋,久道化成,于吏治大有裨益”。(朱批奏折,乾隆十三年十二月二十六日,张廷玉奏为遵旨酌定守令久任之例以收吏治事)

奏上,高宗认为可行,旨令“依议”。这样,“三年准调、五年准升”之例正式确定。

三、问题的出现

“三年准调、五年准升”条例实施不久,新的问题就出现了。

外补制度订立的目的,是为要缺择人,使人缺相宜。所以,有才有能与人缺相宜两点,是各省督抚在拣选人员时首要考虑的因素。而为规范督抚的题调行为,乾隆三年规定,凡题升人员,“有降级、革职留任及承追、督催停升征收之案者,一概不准保题”(光绪《大清会典事例》)。四年又规定,各省题调官员,凡“有降革留任例应展参,及督催分数钱粮未完,并承追亏空、赃罚等项”,概不准行。(朱批奏折,乾隆四年正月二十二日,张廷玉奏为公同详酌定议各省官员题升题调章程请旨交与律例馆载入铨选事)迨新例定立后,外补制度又增加了历俸时间限制。这样一来,再遇外补缺出,候拣官员至少符合人缺相宜、无参罚案件、历俸满限三个条件才能被吏部和皇帝认可。如果说第一条规定尚比较模糊,那么第二、三条均是有案在册,不容督抚有半点含糊。

相对于严格的制度规定,外省官员的自身条件远没有决策者预想的那样乐观。清代从开始就以律例繁密著称,各类处罚规章数不胜数。外任官员中,除碌碌无为不胜繁缺者和历俸时间较短之新任人员,其余或背负降级革职留任,或有承追督催之案,而历俸已久又无展参事件之人,“往往通省难得”。不得已,各督抚只能具题请旨,令吏部拣发人员补授。故在“三年准调、五年准升”之例颁行不久,各地奏请拣发者络绎不绝。乾隆十四年三月,浙江巡抚奏请拣补山阴县知县。五月,江西巡抚奏请拣补湖口、赣县、清江等三县知县。九月,湖广总督奏请拣补天门、钟祥、潜江等三县知县等。江苏省更甚,仅五、六两月,奏请拣补之缺就有泰州、高邮二知州和崇明、铜山、上元、元和、上海、阳湖、江宁、长洲八知县。

大量拣发案例的出现,对外补制度冲击很大。因为二者是两种不同的制度,在选任方式、选任权力及拣选对象上迥然有别。外补,由各该督抚拣选人员,具题补授,选任主导权掌于督抚;拣发,由吏部拣选人员,请旨发往,主导权掌于吏部。不仅如此,遇缺外补时,督抚拣选的对象是本省属员,这些人员熟悉地方情况,有较丰富的行政阅历,驾轻就熟,易于进入工作状态;而吏部拣发的对象则是在部投供之候补人员,随着各省奏拣遽增,候补人员不敷拣选,又多以候选人员充数。候补人员,是曾经出任实缺,因某种事故离任出缺,待事故消除后,重新等待补缺之人。虽曾任过外官,有治理地方经验,但未必才识敏达;即使前任政绩可观,迁地后未必能适宜新缺。候选人员,是通过科举、荫叙、捐纳等途径新拔取之人,初膺民社,大都无行政经验。以这两类人骤任“政繁赋重、俗悍民刁”之要缺,“诚恐难免竭蹙”。“迨至涖事后,或材质庸钝,不克振刷,该督抚不便听其因循废弛,复请调补简缺,而地方已多贻误”,为害不浅矣。(朱批奏折,乾隆十四年六月初六日,袁铣奏请酌为通融拣发要缺州县定例事)这便显然违背了原定外补题调制度的初衷。

有鉴于此,在京御史们纷纷上奏,请求放宽外补限制条件。先是掌广东道监察御史袁铣以人材不可多得,题请适当变通条例:“现今格于成例,虽有堪膺繁剧者,非历俸未久,即多展参事件。窃思人材难得,而地方攸关綦重,请嗣后除年限未久,仍遵定例不准调补外,倘历俸有年,实能著有成效,此等人员原属不可多得,虽有展参事件,查非关系督催钱粮及承追亏空赃罚等项,准于疏内声明,题请调补。既于定例无碍,而要缺亦可得人,于地方民生实有裨益。”(朱批奏折,乾隆十四年六月初六日,袁铣奏请酌为通融拣发要缺州县定例事)奏请放宽题补条件,准以“历俸有年”之展参事件人员调补,以模糊三年、五年之限。

与袁铣委婉的提议相比,随后掌四川道监察御史欧堪善的矛头则直指新例:“查近例各省州县必需历俸三年始准调繁”,各省要缺往往因“通省难得合例之员”,“屡请在部拣发”。而拣发不仅“需延时日,有误要缺,且拣发之员亦非驾轻就熟,一时难得胜任”,“到任数月,或被参处,或才不胜任,复请调简,辗转周章”,殊非事体。若能变通条例,“嗣后遇有四项相兼要紧缺出,准督抚于通省州县内,不拘三年俸满,拣选干练之员调补,至升转仍照部议定例。如此,则地方得人,而要缺亦不致贻误,似于吏治稍有裨也”。(朱批奏折,乾隆十四年十一月初四日,欧堪善奏为遇有四项相兼要紧缺出应于通省州县内拣选调补事)这实际上是否定了“三年准调”之例。

面对各省频请拣发和御史不断条奏,高宗一边追溯新例订立的缘由和过程,一边又数落督抚和御史近来的失当举措:“前因郡守县令当久于其任,而督抚题调题升徒开竞进之门,能员惟事逢迎上司、希心速化,于吏治无补,经朕降旨,命大学士九卿详议,定以历俸三年始准调繁,宜其吏习民安,举得从容展布,以收绩效矣。乃近来凡遇冲繁疲难四项相兼之缺,该督抚往往以格于成例,调补无人为说;而言官条奏,亦谓俸满者才非干练,干练者历俸未久,不得已题请在部拣发,需延时日。拣发之员亦非驾轻就熟,难于胜任,仍请不拘三年俸满之例,原议所称限年准调者,又扞格而难行,将见久任之效未著,而要地之缺易悬,岂为官择人之道耶?”究竟如何变通,御史的条奏又如何处理,高宗谕令“此事着大学士九卿一并详悉妥议具奏”,又谕令吏部“行文直省各督抚,令其各就地方情形如何方于吏治实有禆益之处,切实定议奏闻”(朱批奏折,乾隆十五年四月十九日,雅尔哈善奏为遵旨核议繁缺郡守县令升补章程就地方情形如实奏复事)。这样,经御史发起,皇帝批准,从中央和地方双管齐下,“三年准调、五年准升”之例进入修改调整阶段。

名词解释

司道:源于明朝三司制。明朝将地方省级官员一分为三:布政使,管理民政;按察使,负责监察;都指挥使,管理军事。三司之官概称司官。其中,布、按两司的副职分别为布政使参政、参议,按察使副使、佥事。这些官员往往分守该省各地,参政、参议称分守道,副使、佥事称分巡道。清继承明朝这一制度,但自乾隆中期以后,分守、分巡各道,不再挂参政、议政、副使、佥事衔,只称道员,为地方封疆大吏。以上诸官概称司道官。

作者简介

张振国,男,1981年生,安徽临泉人。历史学博士,现任安徽师范大学历史社会学院副教授。研究方向为明清政治制度史。著有《清代文官选任制度研究》。


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