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“三年准调、五年准升”之例:清代外官久任制度考论(下)(2020年第10期)
作者:张振国 责编:

来源:中华文史网  发布时间:2020-09-11  点击量:21
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四、修改调整

大学士九卿接到谕旨后,经公同商议后认为,根本问题不在制度,而在制度执行时间尚短:前定“久任之例,立意未尝不善”,而各省之所以会出现调补乏人的局面,“止因从前未经定有年限,升调较速,是以立法之初合例之员甚少”。如果执行时间“行之二三年后”,历俸已满者就会逐渐增多,“自足敷拣调之选”。譬若今天“因一时调补乏人,遽议更张,将守令皆视一官为传舍(舍为旅店,传舍意为随着旅途而住不同的旅店。欧阳修有名句:置君犹易吏,变国若传舍),要结取誉,以祈速化,而求其吏习民安、茂著循良者,不可概见”,亦“殊失从前立法之本意”。(朱批奏折,乾隆十五年正月二十六日,准泰奏为遵旨酌议东省拣选升调要缺事)当然,针对存在的问题,大学士九卿也提出了调整的意见:

三年准调、五年准升之例,应仍遵照办理。至员缺果系紧要,非干练之员不能胜任,而年例不符,实有不得不为变通者,准令该督抚将其人其地实在相须之处,或应调补,或应升署,详悉声明,专折奏闻。除奉特旨准行外,如交部议,俟奉旨后,吏部查明该员委无别项不合例事故,请旨准行。其升署人员,仍照久任之例,接算前后俸次,扣足五年之限,题请实授。(朱批奏折,乾隆十五年二月二十八日,鄂昌奏为遵旨核议吏治章程据实复奏事)

与乾隆十三年(1748)所定之例相比,调整后的条例规定,“三年准调、五年准升”之基本规定仍然遵行,若遇合例人员匮乏、不敷拣选时,则由督抚“专折奏闻”,不再是“题请拣发”。那么,在外补制“具题补授”的基础上,为何又订立“专折奏闻”,二者之间有何不同?为何改“题请拣发”为“专折奏闻”就能保障“三年准调、五年准升”之例顺利执行?以下分别论述。

首先,“具题补授”与“专折奏闻”,在公文形式、运作程序及决策环节等方面均不相同。遇有缺出,由督抚向皇帝具题补授,使用的公文是题本;专折奏闻,则由督抚向皇帝具奏补授,使用的公文是奏折。按照清代文书定制,题本和奏折的运行程序和处理过程迥异。使用题本时,题本到京后,先由通政司核查、登记,转交内阁票拟,再呈皇帝裁决。而改为专折奏闻后,所奏之折直达皇帝,中间不经过核查、票拟等环节,不仅内容保密,且皇帝作为第一拆封人,不受到内阁等衙门的影响。可见,改为专折奏闻,目的是把督抚的外补行为直接交由皇帝监督和裁决。这是清代君主权力在外官选任过程中进一步强化的重要体现。

其次,改“题请拣发”为“专折奏闻”,不仅仅是名称上的调整,更重要的是选任方式、选任权力和选任对象上的变化。前文已述,题请拣发,由吏部拣选人员发往补授;候拣人员是在吏部投供的候补、候选人员,行政经验较少,难与要缺相宜;拣发之主导权在吏部。专折奏闻则不同,其与题调一样,仍由各该督抚于属员内拣选,请旨补授;候拣人员具有较丰富的行政阅历,易与官缺相适;拣选的主导权在督抚。可见,与题请拣发相比,专折奏闻不违外补制度精神,有利于地方治理和权力运行。

调整办法商定之后,又担心地方形势复杂,考虑不周,大学士九卿于议复结尾补充道:“各省地方情形不同,督抚职任封疆,察吏安民乃其专责,其如何于吏治实有裨益之处,应令各督抚遵旨切实定议具奏”,迨各省“复奏到齐,再行详议画一”。

在大学士九卿第三次会议的同时,各省督抚陆续接到乾隆帝谕旨,着手商量对策,只是未等商议出结果,吏部就将修改后的条例咨达各省。这是经皇帝首肯的,且可操作性强,毋庸也不容另作他议。所以,包括直隶省在内的十九省(包括奉天府)均予认同。但也有一些省份在赞同的同时,又结合本省实际,稍作补充。

各省意见汇总后,大学士九卿再次遵旨议复,并于这年七月十三日具题请旨。其结果分为两种,对于完全认同者,议复“毋庸另议”;对于稍作补充者,均以是否有利于新例的贯彻执行,以定准驳。有利于执行者议准,否则议驳,在准驳之间,保证新例——“三年准调、五年准升”和旧例——调繁、计俸等能够尽快融合、顺利实施。(内阁吏科题本,乾隆十五年七月十一日,傅恒题为遵议直省各督抚调补郡守县令各官缺事)这样,经过大学士九卿和各省督抚的调整,“三年准调、五年准升”之例得以修改完善,同时也增添了新的内涵。

五、执行效果及原因

“三年准调、五年准升”之例订立后,终清一直存在。然其执行效果如何呢?刘凤云根据《宫中档乾隆朝奏折》统计,在乾隆四十四年三月这一个月时间内,各省督抚所上有关题调官员的奏折有13件,其中,“因历俸未满五年奏请升署、历俸未满三年奏请调署的专折,就有6件”,“还有一件是将部选缺题请以试用候补人员补用”,能够符合“三年准调、五年准升”之例者不足总额的50%。李国祁通过统计“十八省府州县地方志434部”得出,地方官任期不超过三年者,知府为76.1%,直隶州知州为80.5%,散州知州为77.1%,知县为78.8%;其中,又以“一年以下者所占百分比最大:知府46.7%,直隶州知州51.3%,散州知州49.3%,知县49%”。故“整个清代基层地方官不能久任,调动频繁,任期极短,而且多数的情形均短至一年以下,亦即在任尚不足煖席即已他调”。根据以上统计结果,可知执行效果并不理想。

为何条例如此“完备”,执行效果并不理想?笔者认为,应从修改后的“三年准调、五年准升”之例自身寻找原因。

该条例包含三层含义:第一层——“三年准调、五年准升之例,应仍遵照办理”,决定继续执行。这是制度基础,没有疑问。第二层——“至员缺果系紧要,非干练之员不能胜任,而年例不符,实有不得不为变通者,准令该督抚将其人其地实在相须之处,或应调补,或应升署,详悉声明,专折奏闻”,允许将年例不符之人专折奏闻,是新例不同于旧例的主要内容,亦无问题。关键是第三层——“除奉特旨准行外,如交部议,俟奉旨后,吏部查明该员委无别项不合例事故,请旨准行”,则与“三年准调、五年准升”之例自相矛盾。

由第三层表达的含义,并结合奏折的处理程序可知,遇督抚专折奏闻,是准许还是驳回,最终取决于皇帝。究其结果,不外乎三种:第一种,特旨驳回;第二种,特旨准行;第三种,交吏部议复。

第一种,就目前所掌握的史料来看,笔者还未发现仅因官员历俸不合例,被皇帝直接驳回者。所以,此种结果可以忽略不计。第二种,意味着即使拣选人员不合条例规定,皇帝亦特恩准许之。这等于不存在历俸年限之限制,实际上否定了“三年准调、五年准升”之例的基本精神。第三种,交吏部议复者,吏部先行查核,如若该员只有历俸不合例,亦请旨准行。同样等于不存在历俸年限之限制。

在三种结果中,除特旨驳回不计外,特旨准行和交吏部议复两种结果,都将“三年准调、五年准升”之例抛却在外了。这样一来,准许专折奏闻后,费时费力订定的条例等同失效,并非像大学士九卿和各省督抚所宣称的那样,新定之例“仍于(与)原定久任之例相符,而紧要各缺亦得人地相宜,不致悬待贻误”,于吏治民生均有裨益。在冠冕堂皇的规定背后,隐藏的是对制度本身的否定。

在具体执行时,由于准许督抚遇紧要员缺,“可以以人地相需为由专折奏请”,故各省在升调属员时,“多以‘年例未符’专折疏奏,相率成风”(刘凤云《清代督抚与地方官的选用》)。这大大影响到条例的实施效果。若皇帝能进行有效监督,还有补救的余地,可实际情况却恰恰相反。乾隆五十七年谕:“向来各省督抚奏请调补、升署人员,有与例不符,经吏部议驳者,朕或因其人地实在相需,特降旨仍如该督抚所请行。”嘉庆十一年(1806)谕:“各省督抚因州县员缺紧要,拣调需人,往往将不合例之员奏恳补用,朕节次发交部议。部中皆照例议驳,并将违例保题之上司一并奏请议处。部议上时,朕每有仍照该督抚所请,准其升调者,并将该上司处分宽免。”(光绪《大清会典事例》)道光二年(1822),江南道监察御史曹熊奏:“近年以来各督抚违例专折奏请升调者,除因参罚案件过多,奉旨饬驳外,余俱节次钦奉特旨准行”。无论乾隆朝,抑或嘉庆、道光朝,最高统治者均是放宽条件,特旨准行。这更使督抚无所顾忌,“违例保奏者渐多,明知部议必驳,部驳之后仍可邀准,而一经恩准,则处分亦无不宽免,遂尔心存玩易,任意保题,积习相沿,成为故套”。长此以往,一代甚于一代,“三年准调、五年准升”之例沦为形式,官员久任也就沦为空想。

官不久任,缘于制度不能有效执行;制度不能有效执行,缘于违例奏请。那么违例奏请根源于何处?这是分析“三年准调、五年准升”之例执行效果的关键所在。

首先,当时紧张的题调环境是直接原因。清代法令繁密,条例众多,官员轻者罚俸,重者降革,合例者少之又少。如嘉庆四年,福建巡抚汪志伊奏,闽省所属知县共62缺,其中以银粮处分应停升转及命盗盐课杂项处分在十案(因罚俸过于频繁,乾隆二十九年放宽题调条件,规定官员罚俸十案以内者均可拣选)以上者39员,甫经到任历俸未满者13员,又吏部选授、在外题补等项尚未到任者10员,无一人合例。一旦遇有题调缺出,只能以违例人员专折奏请。

再如山东省,嘉庆八年六月,胶州、濮州两知州缺出,巡抚铁保遍查全省105州县,其中降级革职留任者26员,降俸降职停升者51员,遗缺未补者8员,题选尚未到任及因事离任者14员,到任未及一年者6员,“非年限不符,即有处分,实无一人合例”,只能以“现有降职处分”之平度州知州邱鼐调任胶州知州,以“历俸未满五年且有降级革职留任处分”之滋阳县知县孙良炳升署濮州知州。唯恐吏部议驳,铁保又附片补充说:“臣现在升调各缺,止好就不合例之中拣选出色人员,明知与例不符,实无办法,将来即奉部驳,亦再无人可换。”(朱批奏折, 嘉庆八年六月二十一日,铁保奏为饬令藩司开具通省官单分项核计附呈御览事)

其次,无限扩大的候缺人员队伍与官缺肥瘠不均亦是重要原因。清代选举途径繁杂,除科举、学校外,还有捐纳、荫子、议叙、荐举、世爵世职为官,以及满洲特色的笔帖式授官、武官改文官等。科举每三年定期举行,学校、世爵世职为官则按年考录,捐纳、议叙、荐举不时行之,笔帖式授官、武官改文官也有制度规定,从而“生产”了大批具有任官资格的待缺人员。尤其清中期以后,政局动荡,战事频发,财政危机,从而使各类捐纳常年不辍,待缺人员急剧增加,远远超出了仕途正常的代谢速度,致使有限的官缺与无限扩大的待缺官员队伍之间的矛盾越来越尖锐。为疏通仕途,缓解授官压力,朝廷将大量的待缺人员分发各省,以致各省候补人员激增,少者数百人,多者数千人。于是,各省督抚转以“人地相需”为名,突破题调成例,借“委署”以代实授,成为“自行任用人员的一个重要途径”。各省委署,“本来各有章程,但晚清由于捐班候补人员太多,督抚‘穷于调剂’,委署往往陷于混乱,各种腐败也随之而生”,任用“陷于一片混乱”,遑论官员久任。

各地官缺肥瘠不均,又进一步强化了“调剂”之法。各省官缺,“优者岁入七八万金,瘠者岁入一二千金,优者终任而归即成豪富,瘠者竭蹶从事尚虑亏赔”。于是“属员以此为要求”,“处膏腴则不使久据,曰须让他人也;处硗薄则日冀量移,曰不堪赔累也”。作为疆臣,“势不能不为调剂之策,瘠者既不能使之久处于瘠,优者自不能任其久处于优,非是即无以鼓舞人材,驱策群力”(录副奏折,光绪三十四年五月三十日,呈纬炳奏为拟请匀定州县公费以期久任事)。受肥瘠不均之制约,调剂成了各省标榜“选任公平”的不二法门,上至皇帝、中央各部院,外至督抚布按、各级属员,皆以为然。在这种情况下,各省显然无法恪遵定制,使州县久于其任。

最后,受个人私利的驱动,属员曲徇贿赂,督抚公然卖官,更使局面一发不可收拾。据魏光奇研究,清后期官员选任过程中的腐败形式多种多样:一些有权势的督抚藩臬,“明目张胆地卖官鬻职”,或为了收受贿赂,“将‘肥缺’州县频繁更调”;也有一些官员,“公然以优缺相互交易”;至于督抚藩臬的亲信,在选任时挑东拣西,“挑肥拣瘦,指名要缺”等,手段不一而足。其结果,“各省州县无论实缺、署事,往往一岁一易其人,甚或一岁而数易其人”,到后来更是“无月无之,每牧令一人,多者历十余缺,少亦四五缺,罕有始终任一缺而不移动者。甚或补实缺后,东西历署,终其身未履本任”(录副奏折,光绪三十二年十一月初七日,恽毓鼎奏为官缺肥瘠不均请旨均匀州县公费以期专心吏事久任责成事)

这不仅有碍铨法之执行,还败坏了地方吏治。“在任既不能久,则一切兴利除弊之事,自不能责效于一人之身,为州县者亦遂视如传舍,但求敷衍塞责,不复为久远之谋。”其中“得优缺者,知其不能久也,则但思亟肥囊橐,而不暇恤民生”;得瘠缺者“又以为上将调剂我也,则且营竞窥探,更无心于民事”。即使有实心任事之人,“而胥吏意其将去,亦且呼唤不灵”。至于“民间之视官,亦知其为五日京兆,凡地方利益,苟非旦夕可以奏功者,皆不敢望之于官”。而“豪奸巨憝”之徒,“更或肆行无忌”,“偶遇强健之吏,只须暂避他境,待其去而后归,年复一年,任复一任,而地方之积弊、宵小之潜滋,遂以日甚一日”。久而久之,腐败蔓延,渗入肌体,严重侵蚀了清朝的统治基础。

六、结语

总之,“三年准调、五年准升”之例从想法酝酿到制度订立,再到修改调整,无不经过谨密筹划。其订立背景既急切又合理,订立过程既谨慎又周到,决策模式既审慎又灵活,制度规定既全面又具体,理应能够顺利执行,起到良好的规范效果。然而事与愿违,紧张的人事环境、腐败的官场生态,兼之制度自身的问题,使条例成为一张空文,远未达到官员久任之期许。追根溯源,所有这一切又与当时的政治体制有关。黄宗羲在《明夷待访录·原法》中所言:

后世之法,藏天下于筐箧者也;利不欲其遗于下,福必欲其敛于上;用一人焉则疑其自私,而又用一人以制其私;行一事焉则虑其可欺,而又设一事以防其欺。天下之人共知其筐箧之所在,吾亦鳃鳃然日唯筐箧之是虞,故其法不得不密。法愈密而天下之乱即生于法之中,所谓非法之法也。

一言以蔽之,高度集权的专制体制是一切弊病之根源。“三年准调、五年准升”之例本为预防督抚滥题滥调而定,但在执行过程中,督抚恰恰可以无合例人员为借口调剂私人,为人择缺,不仅有违制度本意,亦对清代铨政造成不小的冲击。如果说专折奏请是“非法之法”,那么执行的结果则导致“法之非法”,从而紊乱专制体制和国家统治。当然,“三年准调、五年准升”之例并非一无是处,无论其效果如何,它也确确实实为清廷和吏部在外省推行久任制度制定了一套标准。特别是,它将监督外补人员是否合例的权力赋予吏部,无疑会在一定程度上约束督抚的题调行为,限制督抚的选任权限。从这一意义而言,“三年准调、五年准升”之例还是能起到一定的功效。

作者简介

张振国,男,1981年生,安徽临泉人。历史学博士,现任安徽师范大学历史社会学院副教授。研究方向为明清政治制度史。著有《清代文官选任制度研究》。


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