在清朝历史舞台上，两淮盐政的历次变革，虽然前赴后继，异彩纷呈，相对于那个跌宕起浮、惊心动魄的时代，却并不能称为波澜壮阔，最多只能算是其中的一个个小插曲。然而，如果，如果仔细梳理这其中的每一个步骤，我们都不由自主地想起一个个特定时期的特定历史人物：陶澍、陆建瀛、曾国藩、李鸿章、马新贻……正是这些活生生的人物，掌握与实施了历次变革，引导了两淮盐政前进的步伐，这也正是历史演化的动人之处。
清前期的财政体制处于一种均衡状态，即在既定的当事人的谈判能力条件下，没有人能够从改变现有的制度中获得好处，是一种特定情况下的“帕累托最优状态”[1]。然而，制度均衡只是在现有约束条件下的一种较佳状态，但相对于人们的“目标模式”而言，并非是一种最理想的状态。制度非均衡状态的出现，是制度创新的诱致因素，但制度的非均衡不一定导致制度创新，因为制度创新的充分条件是，一定的制度非均衡状态具有不可持续性，只有在有关的经济主体具有了实际的创新动机和能力时，一定的非均衡状态才具有不可持续性。诱导性制度创新产生的普遍收益性，是制度得以实施的必要条件，因此这种制度创新是一种制度的“帕累托改进”；制度创新绩效的高低，决定制度是否认可与推广；先前的制度选择，从经验上影响行为人，在有限的制度空间中，选择最优制度的预期收益及预期成本。
制度创新不仅使创新主体受益，也会使其他阶层受益；不仅使创新者与绝大多数社会成员的共同利益大于冲突利益，而且会使创新者的绩效倍增。在行为人发现制度的不均衡和外在利润的存在时，就会产生制度创新的需求；如果实现制度创新的潜在收益，高于实现制度创新的成本，创新的动力会大大增强。只有当潜在利润（一种在已有制度安排结构中，无法获取的利润）超过预期成本时，一项新的制度安排才会被创新。这种新的制度安排的目的在于，使存在于原有制度安排外的潜在利润内部化，以达到“帕累托最优状态”。新制度经济学家普遍认为，制度创新主体对制度创新收益和成本的分析，是从经验得来的。经验对于中国这种人口流动性小、安土重迁的社会尤其重要，且愈是经过前代生活证明有效的，也愈值得保留。根据以往的经验与实践，行为人从中会判断，新的制度安排所带来的收益是否会大于成本，以便衡量改革的绩效性。
纲法在实施过程中，形成的既得利益集团对现存制度有强烈的需求，他们力求巩固现有制度，继续获得他们的隐性制度收入，阻碍进一步的改革，哪怕新的制度比现存体制更为有效。这种制度的锁定效应，即制度的路径依赖模型。靠自发的需求诱导制度变迁，是不能够实现从现行制度到新制度的转变的，这种锁定状态的打破必然引进政府行为。换言之，盐税改革前，盐政的最大弊端，并不应该是官吏之中饱与扰民，而应该是政府税收的不足；而改革盐税的最大障碍，并不是新的税源得不到有效保证，而是来自庞大既得利益集团的竭力反对。
制度创新的成本，可以由以下图表得到说明：
在此图中，横坐标表示时间T，纵坐标表示制度总收益I。假设盐法制度的边际收益随时间递增，而新制度的收益（社会总净收益）大于相同时间实施后的现存制度的收益。即在实施时间相同的t1和t0下，新制度的总收益I1大于现行制度的I2。在现行制度实施时间t大于t*后，由于这种收益会大于新制度刚开始实施的收益，也就是存在着制度创新成本，基层中就不会产生对制度变迁的需求，因此这种锁定状态的打破必须引进政府行为。
纵观有清一代的两淮盐法变革，无非是在纲法与票法之间游走。票法之精髓，当在商人持票运盐，自由竞争，不得世专其利。故票法之利，利在小商小贩，小商多则大商不能垄断，商无垄断权力，恶习必少，官场积弊亦少，浮费得以减轻，本轻利厚，因而运销两旺，官府、商人与民众各得其所。一旦成本加重，小商小贩之资本不足以支撑经营活动，小商少则大商必然乘势而起，独擅其利。这正是票法本身的致命缺陷所在。有学者称，“票法是优于纲法的一种商专卖形式”[2]，未必尽然。事实上，早在道光二十年，即有人指出，随着淮北票盐验资的盛行，“票本增重，渐为票法之害”[3]。引申一步说，纵使无太平天国等事件的打断，随着票法推行时间的加长，在市场竞争过程中，也必然会出现大商吞并散商、逐步垄断盐利的局面。而晚清政府为解决财政危机所采取的各种措施，诸多方面都在为大商排斥散商、重掌垄断，起着推波助澜的作用。由此反观陶澍、包世臣等人的主张与行为，我们不能不体味到沉重的历史悲哀感。
另一方面，不论是陶澍、陆建瀛，还是曾国藩、李鸿章等人，他们所推行的两淮盐政改革，都是因事因时而引发，虽然效果迥异，但都始终围绕着政府、商人与民众这三方面，改革利益主体所涉及的利益分配格局而进行调整。陶澍、陆建瀛的废纲改票，系在相当程度上，通过借助市场的力量，降低成本，调动普通商贩的积极性，来平抑盐价，提高销量，最终达到确保和增加盐税的目的。曾国藩之所以保价轮售，当是为了确保商人的利润，来保证政府的厘金及税收收入，而不要小商人是为了便于控制，不让其违法犯禁。李鸿章的改革亦因时而起，尽管它反对撤销藩篱，限制盐商，推行引岸，画地为牢，但其出发点亦不过是确保盐税。马新贻等人的改革，亦不过是为配合这一历史进程。由此可见，在利益面前，任何高尚的口号都是苍白无力的。如果说盐法的变革是两淮盐政的交响乐，道光年间陶澍的淮南盐政改良和咸同时期的就场征课、川盐济楚等事件，则是其间穿插的协奏曲。它仍然不过是各利益主体为争夺利益而引发的冲突与调整。
尤其值得我们注意的是，当整体回顾清代自陶澍以来的历次盐政改革后，我们不难发现，在政府、商人与民众这当事三方的博弈过程中，各自的力量对比是完全不平衡的。这三者之间的相互关系如下图所示：
在这其中，专制中央集权下的政府处于核心地位，在这场关系三方利益的博弈过程中，它才是绝对的主导利益集团。商人和民众始终处于劣势地位，属于“弱势群体”，尽管它们也有着自己的话语渠道及反抗途径，但毕竟都受制于政府的强力控制。因此，在一个政府行政力量过于庞大、市场机制极不完备的条件下，不能寄希望于主导利益集团的“良心发现”，靠自身的反思来推动改革。所谓的制度创新成本，从根本上说，仍是以政府的利益为最终核算依据。也就是说，只有当主导利益集团的核心利益受到损害，改革才不可避免。
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