（一）问题的提出
直到今天，食盐作为一种为大众生活所不可缺少的必需品，因为不具有选择替代效应，仍然被排斥在商品市场自由供销的关系之外，成为食盐专卖。[1] 清代盐政纷繁复杂，尤以两淮为最。两淮作为当时最重要的盐区，其盐课收入在清政府财政中占有重要地位。清前期继承明代体制，实施纲法盐制度，存在诸多弊端。只要盐政制度不完善，无论是什么样的官员来经理盐政，都不能有效地消除其中的弊端。加之清代财政管理体制上的赋税收入定额化模式，使得清政府的财政收入失去了扩张性,变革势所必然。
有清一代，最重要的盐法变革有五，一是课归地丁，二是废引改票，三是川盐济楚，四是保价整轮，五是捐输票本，其中后四项均发生在两淮地区。清代两淮盐政自道光以后发生的这几次带根本性变革，不仅是明清盐政史上的重大事件，对当时其他盐区的盐制变革，以及对晚清财政、经济和社会生活都产生了重要影响。
两淮盐政改革的难点在于僵化的盐区划分。而这背景的形成因素又正是国家对税收征收担心的一种安全保证。陶澍首倡两淮盐政改革，废除总商，推行票法[2]，意在打破自明中叶以来盐务管理和盐课征收上实行的国家特许专商经营和引岸制度的“纲法”体制。陆建瀛借武昌盐船大火，完成陶澍未能完成的淮南票盐改革。太平天国起义之后，川盐济楚，极大地冲击了两淮盐政，怡良、何桂清等人即着手调整征收体制，随后的曾国藩和李鸿章，更改行寓纲法于票法的循环票法，抛弃票盐，重新实行了类似于纲法的保价整轮和捐输票本制度。几次变法，都围绕着“税”字进行。
制度变迁实际上是权利和利益的转移的再分配，即权利的重新界定。清代的盐业流通领域，存在着政府、商人、民众这三大利益主体，互相牵制，彼此制约。盐政改革的制度变迁，既是政府、商人与民众之间调整利益格局的结果，也是主体之间为了实现各自利益目标而进行的博弈过程。盐政的关键是征收盐税（盐课），改革的核心是寻找政府、纳税商人和消费大众的利益“均衡点”。
制度变迁是制度的替代、转换与交易过程，也可以被理解为是一种效益更高的制度对另一种制度的替代过程或一种更高效益制度的生产过程。制度变迁能否发生，固然取决于很多因素，如相对价格的变化，制度变迁的代理人以及制度变迁的成本与预期收益的比较等，但其中制度变迁的相关主体是最关键的因素，因为这些主体之间的利益格局或关系取决制度变迁的最深层原因。制度变迁实际上是权利和利益转移的再分配，即权利的重新界定。以盐政改革为例，其核心不过是税收的再分配。当然，这种再分配主要是政府与商人之间的利益调整，而民众通过消费来影响这种分配格局。从道光朝陶澍的“废引改票”到同治以后变相恢复引法，其实质都是政府、盐商、消费大众之间的利益博弈过程，其结果则是在特定历史条件下，这种博弈所建立的某种利益“均衡点”。
在制度变迁中，存在着报酬递增和自我强化的机制。这种机制使制度变迁一旦走上某一路径，它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化。沿着既定的路径，经济和政治制度的变迁可能进入良性循环，迅速优化；也可能顺着原来的错误路径下滑，并锁定到某种无效率的状态下。这种自我强化和锁定效应是因为初始的制度选择会强化现存制度的刺激和惯性。在起始阶段带来报酬递增的制度会产生一些与现有制度共存共荣的组织和利益集团。这些组织和利益集团会加强现有制度，使这种无效的制度变迁沿原来的轨迹持续下去。归根到底，这种路径领带形成的根本原因是利益因素。盐法实行过程中形成的既得利益的压力集团对现存制度有强烈的需求，他们力求巩固现有制度，继续获得他们的隐性制度收入，阻碍进一步的改革，哪怕新的制度比现存体制更为有效。这种锁定状态的打破必须引进政府行为，政府只能采取强制的制度变迁，即由中央政府或地方政府实施由上而下的制度变迁。而且，只有当政府按照税收净收入、政治支持以及其他进入统治者效用函数的商品来衡量，强制推行一种新制度安排的预期收益要大于统治者预期的费用时，他们才会采取强制性制度变迁。而这种变迁能否推行，又取决于赞同、支持和推动这种制度变迁的行为主体集合，与其他反对利益主体集合的力量对比，是否处于优势地位。另外，需要特别指出的是，曾国藩、李鸿章的盐法改革正好与当时督抚权力加大，清廷财权下移密切相关，虽然本文无法详细展开论述，但这一时代背景的作用及影响，显然不能被忽视，并构成这一时期，两淮盐政改革的重要推动力。
在清人的头脑中，法固善而未得其人，则弊端自生，然实际上的情况却是法并未随时代的变化而变化，未能跟上时代的步伐，故法已不善，则弊端必生。由此也表明，改革是必然的趋势。改革是社会发展的出路之一，然而改革如不合拍则亦必失败。为取得理想的目的，改革就必须统筹兼顾，做好方方面面的规划，照顾到各方面的利益，然后做出取舍，牺牲一部分，保全大头，才是正确的办法。改革求利的目的这一点无须讳言，但实施的途径却多种多样。推进改革必须尽可能地照顾到社会各方面的利益，才有可能顺利推进并取得成功。
改革是不得已而为之的行为，研究两淮盐政改革，可以集中了解作为行政权力主体的政府在社会经济生活中发挥怎样的作用，而社会经济的发展又会对政府产生怎样的制约力；尤其可以理解，在改革的进程中，主政者是如何理解、寻找与调适“均衡点”，如何在维持社会各阶层、各集团利益大致平衡的情况下，达到自身利益的最大化。这些问题的回答，相信对于理解和深化我国当前正在大力推进的有中国特色社会主义市场经济体制改革，不无裨益。
（二）成果与资料
盐法、漕运及河工为三大政，“凡皆以奠民居、急民事也”[3]。然在此三者中，河工限于流经省份，漕运止于八省，盐法则遍及全国。从财政角度而言，盐税也是清廷仅次于田赋的第二大财源，重要性可想而知。
两淮以淮河为界，产盐区分淮南和淮北两地，并细分为23场。其具体分布如下：
淮南
通州分司
丰利、掘港、石港、金沙、吕四、余西、余东、角斜、桁茶
泰州分司
富安、安丰、梁垛、东台、河垛、丁溪、草偃、刘庄、伍祐、新兴、庙湾
淮北
海州分司
板浦、中正、临兴
资料来源：王守基：《盐法议略》卷一《两淮》。
以上每个产盐区均有各自独特的销盐地，合而言之，则两淮之销盐区跨越江苏、江西、安徽、湖北、湖南、河南六省。其中淮北行销江苏等5省34府4州2厅2县；淮北行销安徽等3省4府5州9县。[4]作为最重要的产盐区，两淮盐课收入在清政府财政中占有重要地位：
年代
全国课银
两淮课银
占全国课银比例
资料来源
顺治年间
2701124两
1339864两
50%
雍正大清会典卷四九
康熙二十四年
3882633两
2039285两
52%
同上
雍正四年
3866034两
1759787两
45%
同上
乾隆十八年
5560540两
2179264两
40%
乾隆大清会典卷十五
嘉庆五年
5652575两
2202930两
40%
嘉庆大清会典事例卷一七七
光绪十七年
7398799两
3112182两
40%
光绪大清会典事例卷二二一、二二三
资料来源：佐伯富：《清代鹽政の研究》，第15页。
正是由于这种重要性，导致两淮成为清代盐政史研究的重点之一。早在1905年，东亚同文书院的日野勉经过在中国的实地调查，撰写了《清国盐政考》（东京东亚同文会1905年版）一书，即提出计算淮南等地盐商利润的问题。佐伯富《清代盐政之研究》（京都东洋史研究会1956年版），该书分为绪论、盐场、盐销区、私盐、盐价、盐商诸章，作者主要研究清代的“盐政”问题，而不以研究盐税为宗旨。他在“绪论”中称：“两淮盐在销量和盐课上，在清代盐政中占有重要位置。”所以他的研究，即以淮盐的兴衰为主题进行考察，从生产、销售、消费等诸方面，对两淮盐业崩溃的原因进行分析。惜其对晚清的两淮盐政改革着笔不多。此后，佐伯富在《中国盐政史的研究》（京都法律文化社出版1987年版）中的《清代盐政》，虽大体上是《清代盐政之研究》的改写，但也注意弥补这一缺陷，特意论述了陆建瀛及清末的淮南盐政改革。
除此之外，徐泓《清代两淮盐场的研究》（台湾嘉新水泥公司文化基金会1972年版）、陈锋《清代盐政与盐税》（中州古籍出版社1988年版）和张小也《清代私盐问题研究》（社会科学文献出版社2001年版）等书，虽受内容主旨及篇幅限制，亦曾较为简略地涉及过两淮盐政改革的问题。
研究两淮盐政改革的相关论文，则有刘隽《道光朝两淮废引改票始末》（《中国近代经济史研究集刊》1卷2期，1933年）、《咸丰以后两淮之票法》（《中国近代经济史研究集刊》2卷2期，1934年），刘洪石《略论清代的票盐改革》《盐业史研究》1995年第4期，方裕谨《论道光十二年淮北票盐之制的实行》（《盐业史研究》，1996年第3期）、黄国信《从“川盐济楚”到“淮川分界”——中国近代盐政史的一个侧面》（《中山大学学报（社会科学版）》2001年第2期）等。他们分别就各自主题，对以上两淮盐政改革所涉及的部分，进行了论述，并成为本书得以展开的重要基础。
从总体上看，关于两淮盐政的变革，虽然自1930年代以来国内外已有不少专家进行过研究，出现过一批重要成果，但尚未出现过从整体上把握、并有较为细致分析的两淮盐政改革的专题研究。另外，本课题资料浩如烟海，内容又极其复杂，尤其保存在中国第一历史档案馆的庞大的第一手盐务档案资料，尚未得到充分有效的发掘和利用。因此，在这个课题上继续开发，以更充分的史料为基础，借鉴前人的成果并引入新的研究视角和方法，仍然大有可为。
档案是清史研究的基本素材。中国第一历史档案馆关于两淮盐政改革方面的档案，主要包括《朱批奏折》、《军机处录副奏折》、《上谕档》等，其中又以《朱批全宗》和《录副全宗》中的《财政类·盐务》为集中（朱批全宗胶片号为28、29；录副全宗胶片号为219—220、303—304、360—361、485—487、558）。以上所提到的档案史料，是本文使用最广泛也最基础的史料。应该指出，尽管档案史料极其重要，但仅凭档案史料尚难成文，还必须依靠官修文献构筑全文框架，比如《清实录》、《东华录》、《大清会典》、《淮南盐法纪略》、《清盐法志》两淮部分与四川部分。除此之外，还有大量的地方志、清人文集、笔记及其他资料，皆可资利用。
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[1] 专卖制度和商品经济的共同点都是商业行为，都是以盈利为最主要的目的，但专卖是以政治力量介入，通过垄断人们不可缺少的部分商品来分割商人利润以达到增加财政税收的目的。
[2] 中国古代盐业之“票盐”制度，始于明朝。《明史•食货志》载，嘉靖中，山东、两浙、令山商每百斤纳税八分，给之票，每年收银二千余两。
[3] 包世臣：《总目叙》，《安吴四种》。
[4] 各省之运销淮盐行政区划，参见本文附表一《两淮引地引额数目一览表》。
