清代财政分属户部与内务府两大机构管理，二者分别掌管军国度支与内廷供应，有其各自的职掌与权限。然而，两个财政主体并非泾渭分明，毫无关联，而是存在复杂多变的财政关系。通过探究这种关系的发展演变，会加深对内务府在清代财政活动中的作用与地位的认识，并能更深刻地理解晚清财政经济转变的成因。综观已有研究成果，涉及此课题的论著微乎其微，较早有李德启《清季内务府经费问题》、赖惠敏《乾隆朝内务府的当铺与发商生息》等文，近年则有祁美琴专著《清代内务府》，该书在论述内务府经费来源时，对“部库”与“内库”的相互关系作了开拓性研究。本文拟在前人成果的基础上，进一步探究晚清户部与内务府之间的财政关系，以期透视晚清财政转变的脉络及其深层成因。

一

纵观中国封建时期历朝历代，统治阶级始终奉行“家国一体”的原则，国家财政与宫廷财政或合而为一，或有分有合，真正从制度上规范二者界限者极少。早在秦王朝时期，便于中央机构分设“治粟内史”和“少府”二职，前者掌管全国谷物钱币等收支，后者则专责山海池泽之税，以为供奉天子之用。西汉鼎革，也规定了国家与皇室经费分立的原则及其各自收入来源：“轻田租，什五而税一，量吏禄，度官用，以赋于民。而山川园地市肆租税之入，自天子以至封君汤沐邑，皆各为私奉养，不领于天子之经费。”[1]秦汉时期的这种划分固然有其进步性，但均存在一个明显的弊端，即皇室经费来源的数量要远胜于国家经费收入，其结果必然使国家财政仰给于皇室，导致徒有分立之名，并无独立之实。汉代以后，国家财政始终未能摆脱皇室的侵蚀而独立运作。到了明代，虽从机构设置上划分出部库和内库，但各库统归户部管理，宫中开支动辄需索户部，加之宦官涉政，国家财富被皇室消耗者不计其数。清朝建制统治后，吸取明代教训，专设内务府，赋予其管理皇室宫禁事务之特权和独立的收入来源。内务府广储司负责管理内府银库，内库又独立于户部银库之外，从而使该司成为专门掌管内廷经费的机构。经过此次变革，户部与内务府成为两个最高财政机关，户部筹划国家度支，内府办理皇室供应。正如户部所言：“臣部所掌者军国之需，内务府所掌者内廷之需。”[2]这种改革第一次将国家财政与皇室财政严格区分开来，在一定程度上限制了皇室支出的规模，有着不可忽视的积极意义。

封建专制主义政治制度至清代已达巅峰，统治者为满足自己的奢侈消费，便给予内务府充分的收入来源，包括户部拨款、榷关拨解、盐业收入等项。从这些内务府经费来源的具体运作中不难发现，内务府与户部并未真正脱离干系，而是存有千丝万缕的财政关联。

尽管内务府肩负供应皇室消费的专责，但天下为帝王所属，天子之事即为国家大事，户部供应内廷自系难免。实际上，户部拨款自始即为内务府的基本经费来源。顺治以迄雍正，该项拨款无有定数，多为内府进项不敷时临时接济。至乾隆年间，朝廷最终将户部拨给内库的数额确定为每年60万两[3]。

户部直接拨款外，内务府还通过控制榷关（即晚清所称之常关）将部分关税划归“内帑”。清制，榷关分隶户、工二部，至乾隆时，户部诸关的设置基本稳定下来。户部榷关共计三十二处，或派遣监督管理，或由地方督抚及专差兼管。无论何种管理体制，“皆重用内务府包衣，以便于皇室直接控制诸关这一财源”[4]。内务府设法垄断多数榷关差缺，从而为收罗关税提供了便利，使许多关税收入不入部库而“径解内务府”，成为其主要收入来源。

借贷“内帑”给盐商以获取高额“帑息”以及盐商的报效与捐纳是内务府的又一项主要经费来源。清前期，盐课乃国家财政收入中仅次于地丁之大宗，内务府为分一杯羹，便发放部分“内帑”给两淮、长芦等地盐商，以获取后者偿还的高利“帑息”。该项帑银在一定时段内解决了盐商资金周转的困难，保障了食盐专卖制度的延续。但由于帑项利息较高，几同高利贷剥削，许多盐商因此债台高筑，被迫破产。此外，生意较繁之盐商除了包缴盐课外，还要在各种特殊情况下向高高在上的皇帝表示效忠，其手段多为“报效”和“捐输”银两。乾隆二十年（1755），因朝廷平灭准噶尔、伊犁叛乱，两淮盐商捐银100万两以备凯旋赏赐之用[5]。嘉庆十四年（1809），该盐商等又报效万寿圣节皇室赏赐银两计200万两[6]。盐商报效皇室固然有其自身利益的考虑，但这种行为严重削弱了其缴纳盐课的能力，以致频年欠解应交税银，使国家财政收入难以达到应有规模。

承平之时，内务府收入来源稳定，也就不再随意向户部伸手需索，户部得以从容处理国家的各项开支，且能按年拨给内务府经费银60万两。迨出现战争、灾荒等非常情况，二者又可通过相互的财政援助度过难关。咸丰之前，除了户部拨解内府的60万两常年经费外，在出现非常支出时，表现更多的则是内务府拨款支持户部。自康熙年间起，内帑银两存储逐渐增多，乾隆时维持在200万两左右，其余六、七百万两均拨给户部应用[7]。乾隆四十六年（1781）高宗上谕有云：“以内帑论，乾隆初年内务府尚有奏拨部银备用之事，今则裁减浮费，厘剔积弊，不但无须奏拨，且每岁将内务府库银拨归户部者动以百万计。”[8]至嘉庆十九年（1814），内库存银已达1240万两。及至道光末年，此项存储仍有800余万两[9]。在此情况下，内务府便将每年支发所余另款封存，或直接拨给户部，或由户部奏拨外省应用。道光以至咸丰初年，“户部用部库之钱粮，内务府动内府之进款，时有特沛恩旨，颁发内帑，以为赈济、河工、军饷之需，从无内务府向户部拨借银两之事”[10]。道光一朝，宣宗“制节谨度，三十年如一日，即一服一物之细，时时以黜华戒侈为主”[11]；此间内务府库存“前后拨出外库者，凡一千数百万”[12]。正如户部所赞称：“前代每竭左藏以供内储，此则发内储以供国用，求之历史，盖所罕觏。”[13]

由此可见，直至道光以前，内务府的各项收入来源得到制度上与实践中的保障，从而能够游刃有余地支应皇室开支，无须依赖国家库储。这就使户部拥有足够精力应付国家常例支出与非常支款，部库与内库一般均能保持大致的收支平衡。换言之，此间户部与内务府基本实现了各司其职，独立运作的良性循环状态。

二

晚清以降，尤其是咸丰军兴之后，清政府内而平靖各地起义，大兴洋务事业，外而抵御侵略，赔款偿债，预算外支出日增，支出规模急速扩张。相对稳定的收入难以承受突然来临的巨额支出，度支窘迫、入不敷出的局面日甚一日。咸丰三年（1853）六月，“部库仅存正项待支银二十二万七千余两”[14]。在各种危机踵至的关头，清政府只得动用内帑接济岌岌可危的部库。咸丰元年（1851），上谕令内务府广储司动拨内帑银100万两给发广西军需，以济部库之不足[15]。三年（1853），兵部尚书桂良以库款支绌，奏请将内库所存三口金钟熔为金条，用于筹备军需。咸丰帝谕令奕訢等人会同内务府妥办熔化事宜，分别制成五两、十两重金条[16]。同年，朝廷又准许内殿拨出银13万两，令载垣等拨解户部[17]。四年（1854），上谕令拨内帑银10万两解至僧格林沁军营支应[18]，另拨内帑银30万两解赴胜保军营[19]。

咸丰中期后，先前尚属充裕的内库也同部库一样，陷入收支失衡的窘境。毫无疑问，皇室消费的不断扩张是内务府经费不敷的主要原因，此外，户部因自身财政困难而不能如数拨交内府常年经费，也致使内府固定经费来源减少，所入难抵开支。在此情况下，朝廷谕令户部指拨各省关银两以供皇室消费，户部指拨银两解交内务府遂成常事。从财政关系的角度看，如果说咸丰中叶之前主要是内务府援助户部的话，之后更多的则是户部拨款给内务府以供内廷消费。

同治以后，户部拨与慈禧太后和皇帝私人应用的“交进银”一项屡有加增。据刘岳云《光绪会计表》载，其数额在光绪十二年（1886）为14万两，十三年（1887）起增为18万两，十八年（1892）起又增为28万两。但徐珂《清稗类钞》则称：户部岁奉慈禧太后18万两，光绪帝20万两，名曰“交进银”[20]。此数或系《清稗类钞》有误，或在甲午之后又有增加，尚待考证。交进银之外，纯粹用于内廷消费的陵寝供应、祭祀等项也有数额不等的增加，这些都表明晚清皇室消费的奢侈已较清前期更为严重。兹将光绪中期皇室几项常例支出数额列表如下[21]。

光绪时期皇室日常支出数额一览表

单位：两

交进银两仅供帝后私用，并非内务府公用支项，户部拨与内务府公用的常年经费在晚清时期也经历了一个逐步加增的过程。关于此项“内务府经费”的具体数额，学界说法不一，史料记载亦互有参差。祁美琴认为，部库拨与内库的款项前后历三次，先是乾隆时所定之60万两，接着是道光十年（1830）户部指拨粤海关之30万两，最后是光绪十九年（1893）上谕令户部按年另筹之50万两，合计共140万两[22]。汪敬虞主编《中国近代经济史》一书则认为，此项经费自同治五年（1866）起每年拨给30万两，七年（1868）以后每年添拨30万两，光绪二十年（1894）起再添拨50万两，从而总数达到每年110万两[23]。笔者经过爬梳大量档案材料，并参考比较相关资料，大致理出一个基本的头绪。

早在乾隆时期，即有户部每年拨给内府60万两常年经费的定案，此后奉行不辍。另外，在道光十年（1830）七月，上谕又以内务府办公银两不敷为由，命令粤海关每年从应解户部关税盈余银两内拨出30万两，解交内务府广储司应用[24]。迨咸丰初年，部库匮乏，难以如数拨给60万两的定额，粤海关应解之30万两亦几乎年年欠解。内务府遇有急需，只得“借拨”户部，所谓内库借拨部库款项，“始于咸丰柒年，盛于同治季年”。同治年间，户部忙于军国大计，对内府的借拨请求“议驳者多，议准者少”[25]。总的来看，内务府每年借拨户部款项约为五、六十万两[26]，正与清前期户部额拨内库之数相近。同治四年（1865），内务府奏内廷需用孔亟，上谕令户部会同内府妥议具奏。嗣户部奏明：自五年（1866）为始，每年指拨各省关银30万两，径解内务府应用。不久内府又以用项较繁，奏请添拨，户部核议：自七年（1868）起，每年再添拨银30万两，统计每年应拨银60万两[27]。至此，实已恢复清前期户部额拨内府经费之数。同治时所定之60万两内务府经费，在甲午以前一直由户部按年指拨解交。其最初两年的指拨情况为：两淮盐课银、两浙盐课银、福建茶税银各六万两，江汉关洋税银、江海关洋税银、闽海关常税银、浙海关常税银、九江关常洋两税银、湖北盐厘各五万两，广东盐课银、四川按粮津贴银各四万两，太平关常税银三万两，淮安关常税银一万两[28]。此项经费的指拨对象以后屡有变更，基本趋势是化零为整，尽量减少摊派的省关数目，同时增加各省关的指拨额。同治九年（1870）之后，内务府常年经费60万两大体指拨如下：两淮盐课银、两浙盐课银、广东盐课银各五万两，福建茶税银、闽海关常税银、太平关常税银各十万两，九江关常税银十五万两[29]。

光绪中叶后，内府消费渐繁，各省关常年解交之60万两经费时虞不敷。尤其是每逢年关，内府均以费用支绌而借拨部库款项二、三十万两不等。为此，朝廷决定再次添拨内务府经费，并停止其不规范的借拨。光绪十九年（1893）十月十一日，军机处面奉谕旨：嗣后户部按年于各省关项下另筹银50万两，解交内府应用，内府“有此专款，毋得再请由部借拨”[30]。此次添拨之款自次年开始执行，至清亡从无间断。另筹款项具体指拨为：山东、山西、河南、江苏、江西、广东、四川各二万两，陕西、浙江、福建、湖北、湖南、安徽各一万两；江海关洋税、浙海关洋税、宜昌关洋税、津海关洋税、粤海关常税、闽海关常税、镇江关洋税、山海关常税各二万两，芜湖关常税四万两；长芦盐课、山东盐课各一万两，两淮盐课盐厘、两浙盐课盐厘各二万两，河东新加盐引课四万两[31]。此后指拨对象偶有变更，但变化不大。

同、光年间，清政府在添拨内务府经费的同时，仍将粤海关应解之30万两作为内务府固定经费来源，只是未称其为“常年经费”，该关也未能按年如数解清。总之，晚清时期户部指拨解交之“内务府经费”共140万两，其中“原拨添拨常年经费”60万两，“另筹内务府常年经费”50万两，粤海关奉拨经费30万两。前两项每年同时拨解，均于六月前解半，十二月初解清[32]。宣统三年（1911），内务府在一份奏折中称：“臣衙门常年经费，向由度支部岁拨各省关一百四十余万两。”[33]由此亦可佐证笔者论证之无误。

由上可知，在晚清时期，内务府先是不定期地借拨户部款项，嗣后便奏请拨给常年经费，终于在光绪后期得到每年140万两的户部常年拨款。当然，此项部拨之款仍难满足皇室消费，遇有非常项支销，朝廷还经常以内府经费短绌为由，谕令户部拨给临时性专款。对于户部来讲，其本职工作中也有被迫应对的预算外支出，这一点与内务府境遇完全相同，再挹注内库既缺乏实力，且有违定章。但在朝廷上谕面前，户部又不敢多加声辩，只得勉为其难，忍气吞声。应该指出的是，这里所讲的户部拨给内务府临时性款项，包括部库直接拨款和户部指拨各省关筹解，两种情况均属国家财政支持内廷财政的表现形式。

户部拨给内务府的临时性专款一般用于皇帝大婚、陵寝宫殿工程、帝后万寿圣节等。同治十一年（1872）办理帝婚，户部拨银450万两，此外支用江宁织造55万余两，苏州织造182万余两，杭州织造110余万两，两广总督37万两，粤海、淮安等关117万余两，“统计京外拨过银将及一千万两”[34]。光绪十三年（1887）筹备帝婚，朝廷命户部先行拨银200万两解交礼仪处。翌年慈禧太后又颁懿旨，令户部再行筹拨100万两，先提20万两交礼仪处[35]。统计光绪帝大婚，共提拨京饷银550万两[36]。同治以后，宫廷凡遇兴修陵寝园林工程，动以内府支绌为由，谕令户部拨款。如同治十二年（1873）传办东陵西陵各路行宫，十三年（1874）内务府应办修理养心殿等处工程，均要求部库另拨专款[37]。光绪元年（1875），东陵浇灌树株之款难筹，内务府奏请由户部筹拨7200两以应急需[38]。光绪初修建惠陵工程，估银560余万两，户部每年指拨山东等省地丁、盐课、厘金、京饷以及粤海关洋税等项共120万两。虽然当时北方灾荒频仍，筹赈孔殷，但该项陵寝工程银两并未因此停解，反而在光绪四年（1878）又添拨60万两[39]。七年（1881），内务府办理孝贞显皇后梓宫奉移普祥峪定东陵“永远奉安”，因永济库、筹备库均无款项，奏请援照元年（1875）、五年（1879）成案，由直隶藩司筹拨16000两以济要需[40]。三十年（1904），内务府办理淑慎皇贵妃金棺奉移园寝暂安事宜，奏明照案由直隶藩库暂拨银15000两。后因奉安无期，需款紧急，经办人员奏请直隶藩库续拨银22000两[41]。

内廷消费需索国家财政最厉者莫如慈禧太后的六旬庆典和庚子之后的帝后“回銮”。为筹备光绪二十年（1894）的慈禧六旬庆典，户部与内务府总办万寿庆典王大臣等会奏，谕令中外臣工报效工需，并规定了各省报效数额。各省督抚、将军、都统等为表忠忱，纷纷率同下属捐输银两。除解缴户部奏定的报效数目外，多另筹数万两，“以备添设地段点缀景物之需”。据统计，慈禧六旬万寿庆典实际支出高达5308834两[42]。

庚子之乱，帝后西逃，翌年“圣驾回銮”，所费几乎全由户部和沿途各省支应。西逃各员沿途依旧不忘享受，王公贵族每日需要为数不菲的津贴银两。光绪二十六年（1900）七月二十三日，直隶怀来县知县吴永接到延庆州急函，声称两宫圣驾将至，怀来亟需办理供应，并列出清单一份：“皇太后、皇上满汉全席一桌；庆王、礼王、端王各一品锅；肃王、那王、澜公爷、泽公爷、定公爷、橚贝子、伦贝子各一品锅；振大爷、军机大臣、刚中堂各一品锅；赵大人、英大人年各一品锅；神机营、虎神营随驾官员军兵不知多少，应多备食物粮草。”[43]八月，军机处面奉谕旨：亲郡王每日给津贴银60两，贝勒贝子每日30两，入八分公每日15两[44]。陕西省为恭办皇差，专门设立支应局，该局自七月开张至帝后莅陕，业已挪用司库29万余两。翌年办理报销，该省奏准将司库先行动支款项作为报效，帝后到陕后及回銮需用各款共银31万两，由户部如数拨给[45]。自驻跸至回銮经过地方办理要差，陕西共支用库平银644762.41两，除户部拨给341400两外，不敷之数全由陕西藩库垫拨[46]。二十七年（1901），河南筹备回銮跸路要用，所有辟治道途、修筑行宫、建造桥梁舟楫及中途御用，先由司库陆续发银18万两。嗣因不敷尚巨，奏准将由豫过境京饷无论何省截留20万两，以备供支[47]。五月，革职留任河南巡抚松寿奏准再截留过境京饷20万两，以便赶办沿途供支[48]。八月，松寿又奏称：两次截留京饷仍属不敷，请再截留京饷20万两，以济要需。朱批：“著照所请。”[49]直隶办理回銮大差，因该省财政困窘，经总督李鸿章奏准，先由江宁、江苏、安徽、江西、浙江、广东、四川、湖北、湖南、山东各筹解银10万两，以便供支大差；直隶自次年起分十年匀还，或者抵扣各该省应解直隶协饷[50]。

就户部而言，清前期其支出科目基本固定，每年分为十五项：陵寝供应、交进银、祭祀、仪宪、俸食、科场、饷乾、驿站、廪膳、赏恤、修缮、采办、织造、公廉、杂支[51]。偶有战争、灾荒等非常支出，亦可通过捐输等非常收入的加征来弥补，加之内务府的财政援助，也不会导致太大危机。这种良性循环使得国家财政收支大体保持平衡，且收支相抵后一般出现盈余。康熙末年，户部库存即有800万两，雍正季年增至2000余万两[52]；乾隆中后期的库存银多在6000万两以上，最高时竟达7800万两[53]；嘉庆季年，库存减为1000余万两，至道光前期，年均库存仍有2716.3万两[54]。

晚清时期，外国对华经济侵略逐渐加深，清政府的经济职能较前有了迅速扩展，对内要创办洋务事业，施行新政改革，对外又须抵抗侵略，被迫支付赔款与外债，财政支出结构发生了重大变更。据统计，晚清对外战争赔款总额达10亿两左右[55]。为支付巨额赔款，清廷到处罗掘，但终因力有未逮而走上举借外债的道路。庚子后的三年中，清廷偿还外债一项每年须支出2400余万两[56]，占当年岁出的四分之一强。洋务事业方面，同治五年（1866）至光绪二十一年（1895），清政府投资于军工企业的数额在5000万两以上[57]。在此情势下，国家财政支出急剧扩张，以致“一岁所入不足一岁之出”[58]。与此同时，皇室消费的奢靡也达到前所未有的程度，内务府穷于支应而不断借拨户部款项，进而使户部指拨款项成为其收入来源之大宗，这又加重了户部的财政负担，对国家财政形成间接的损害。概言之，晚清社会经济的变迁、外来势力的冲击与皇室的奢靡形成一股强大的合力，使户部与内务府在财政关系上陷入恶性循环的连锁反应，这对财政经济的发展造成了显而易见的消极影响。

三

晚清时期，随着皇室奢靡的日益严重，内府请拨户部款项的事件愈发频繁，国家财政几乎无法正常运作。咸丰七年（1857）至同治十三年（1874），内府因差繁款绌而节次请拨部库，除承办典礼要差不计外，借拨数额达918万余两[59]。户部左支右绌，勉强支撑，处于极其被动的地位。但专制主义政治制度又限制了其反抗的权利，从而只能在“顾全大局”的体面借口下苟延残喘。值得注意的是，面对国家财政的日益窘迫和财政危机的接踵而来，统治集团中的部分人士，尤其是谏官言臣与户部大员，开始大胆奏疏，要求节制皇室奢靡和禁止内库侵夺外库，户部甚至公然拒绝内府的需索。这些言行在一定程度上起到了正面效果，有利于国家财政的正常运转。

咸丰二年（1852），太仆寺少卿徐继畬奏请撙节内廷开支，减少土木之兴。他说：“宫廷内有一分之损裁，军民间即受一分之补益。”[60]同治十年（1871），谢维藩奏请内廷节俭，矛头直指同治皇帝：“皇上大婚典礼，采办、修造等事为费过巨……今以已绌帑项，供无底铺张，窃恐左右近习，揣摩夤缘，百弊交至，流极有不止于大婚一事者。”[61]翌年，大学士倭仁在《大婚典礼宜崇俭疏》中指出：“国家经费有常，宫廷之用多则军国之用少……应请饬下总管内务府，于所有应备之物力为撙节，可省则省，可裁则裁。总以时事艰虞为念，无以粉饰靡丽为工。”[62]光绪四年（1878），御史张观准上奏指斥内府官员：谕旨令裁减宫闱经费以减轻国家财政压力，内府却以无可裁减复奏，“显逞其揣摩尝试之私，阴便其浮冒侵吞之计，怀奸不忠，请立予罢黜”[63]。二十一年（1895），御史宋承庠奏请停减各省应解内务府额贡，将节省之数解交部库应用：军兴以来，各省经费筹措维艰，而内府征求岁支仍巨。近年来内务府经费较之同治初年增至一百数十万两，内务府大臣亟应“酌量裁减，力求撙节”[64]。这些言论虽偶有过激之嫌，却似投石死水，激起微澜，对最高统治者起到了震动作用。

户部肩负总揽财政之责，面临皇帝传办内廷事务的上谕和国家各项急需支出的请拨，处于左右为难的夹缝之中。随着战争的频繁和赔款、外债的激增，户部日渐丧失了兼顾国家与皇室的能力，抱怨之言随之而生。同治十一年（1872），户部奏请饬令内务府撙节用款，并拒绝了后者续请拨款的要求：皇帝大婚，部库甫经拨银120万两，内务府旋请续拨180万两，“在总管内务府大臣专司供奉，但知工程活计均关紧要，而不知兵饷之例款、军务之急需、京饷之有减无增、部库之出多入少，其竭蹶情形更有大于工程活计者”[65]。次年，户部又奏请划清内府、外库界限，将一腔怨气挥洒殆尽：内务府频频借拨，漫无限制，有违国家定制，请饬其嗣后“不得纷纷咨部筹拨，以重库储而节糜费”[66]。

为维持国家财政的运作，户部在实践中也开始抵制内务府的借拨，并要求按年收回为内务府垫付的款项。光绪十六年（1890）起，户部每月代垫内务府应支御茶膳房经费银一万两，奏明在于各省关应解内务府经费项下扣抵归款。但由于内务府屡次奏请展缓扣还，所谓扣款归垫几同虚文。至光绪末叶，户部以国家财政困难危及皇朝统治为由，强烈要求内务府归还垫款，最终取得一些成效。光绪三十一年（1905），户部奏准在于广东太平关应解内务府经费10万两内划出72312.2两批解部库归垫，下余之数径解内府应用。但该关刚解过一万两至户部，内务府便奏准缓扣，于是所剩九万两又全数径解内务府[67]。三十二年（1906）至三十四年（1908），户部每年都奏请由太平关拨解户部四、五万两作为归还垫款[68]，虽然内务府仍有缓扣之请，但也不得不归还部分款项。又如四川省每年应解“另筹内务府经费”二万两，光绪二十八年（1902）至三十一年（1905），“均因部库垫放过御茶膳房经费银两，改解部库归款，按年解清在案”[69]。二十三年（1897），户部奏准在于各省关应解“另筹内务府经费”50万两内划出13万两解还部库归垫。兹据笔者查到的一件档案将其具体情况列表如下[70]。

1898年“另筹内务府经费”分别划归部库与径解内务府数目表

单位：两

客观地讲，清政府最高统治者并非一味袒护内务府，其在处理户部与内务府关系时有原则性考虑：一般情况下，要保证内务府收入的充裕与整个皇室的消费需求；若户部出现入不敷出，甚至威胁到封建政治统治，则须优先照顾国家财政。正是本着此条原则，清前期内务府收入来源得到绝对的保障，咸同年间户部财政支出虽有扩张，但也通过捐纳、厘金等非常收入的加征得以平衡，因此仍要不断增加户部拨与内务府的常年经费。至光绪年间，外患渐重，军费、赔款、外债三项非常支出形成恶性循环，财政支出规模急剧膨胀，原来的非常收入已难弥补巨大的财政缺口，清政府面临政治、财政双重危机。此时，最高统治者只能痛下决心，压缩内廷开支，尽量减少向户部的需索，以挽救濒临灭亡的统治。光绪元年（1875）初，朝廷谕令将所有三海地方一切工程“即行停止”[71]。是年另有上谕云：“内务府向有应用经费，与部库本属判然。嗣后著总管内务府大臣将应入专款认真整顿，应用各款加意撙节，量入为出，不得动辄奏请借拨部款。所有借拨之款作何开销，并著造册报部。”[72]六年（1880），御史世泰、秀文奏请内务府自行办理捐输，光绪帝“览奏实堪诧异”，下谕严斥：内务府经费不敷，自当斟酌预筹，“何待该御史越俎代谋，琐屑言利？况常捐自由户部核办，乃世泰等辄请于内务府设局报捐，由该衙门核对换照，纷更旧章，尤非政体。世泰、秀文不胜御史之任，均著回原衙门行走”[73]。二十年（1894）有上谕称：“库款出入，岁有常经。乃近年以来，内务府屡请借拨，有加无已。福锟等平日不能严饬司员力求撙节，实属办理不善，总管内务府大臣福锟、容贵、崇光、立山、巴克坦布，均著交部议处。”[74]

由上可知，面对国家财政危机，清廷对内廷支出进行了一定限制，如果将皇室财政向国家财政的侵蚀完全归因于内廷消费的奢靡，显然属于片面之论。笔者认为，内务府屡请户部添拨款项，还有一个不可忽视的原因，即户部指拨给内务府的款项多有欠解，致使内府收入严重不敷开支。在内务府看来，户部既然不能保证内库的财政来源，自当承担拨款的责任，这是其咎由自取。晚清时期，内务府主要依靠户部指拨的固定款项维持日常开支，这些拨款包括各省关筹解之地丁、关税、盐税等项。咸丰之后，内忧外患连绵，各地收入多用于军费、赔款与外债，应解内府的款项遂拖欠短解。内务府进款既减，财政随之支绌，于是便归怨于户部，且恃多数用款系供奉皇上、宫廷之要需，便理直气壮地向户部伸手：“外款既无可筹，实不能不谋之于户部理财之所也。”[75]同治四年（1865），内务府在一份奏折中沥陈了要求户部拨款援助的理由：道光十八年（1838）至咸丰元年（1851），内务府拨款援助部库达800万两之多，近年由于两淮未交应解之款，长芦欠解百余万两，粤海关亦未能按年清解，是以历年援案奏请由户部借拨；以前内务府协济部库应支各款，户部并未归还，现在内府进款短少，“自应于户部通融挪借，以供差务”[76]。

咸丰中期后，各省关欠解内务府银两开始增多。以粤海关为例。该关自道光十年（1830）起每年应解广储司办公经费银30万两，道光三十年（1850）至咸丰三年（1853），“历经户部奏拨河工，并接济军需”，丝毫未曾解交[77]。此后两年中，仅解过7.5万两，其余52.5万两均改拨军需之用。咸丰六年（1856）仅补解四年（1854）应交银10.5万两，“以后并未解交”。八年（1858）正月至五月，该关共征32万余两，“尽数凑拨军饷，并不以内帑为重”。自四年（1854）至八年（1858），粤海关共积欠内府130余万两[78]。九年（1859），粤海关监督恒祺解释了拨解内务府银两的实际困难：“所收关税，或支应本省军需，或奉拨别省接济，均经前督臣叶名琛随时奏报有案”；粤省征兵募勇，饷项日增，罗雀掘鼠，搜括无遗，乃仍有勇溃兵哗之虑。咸丰帝在朱批中对恒祺的辩解大加斥责：“备述窘苦情形，试问济难何术？于事何益？此不过将来为邀免赔欠地步，仍著内务府随时奏咨严催。”在这里，清廷陷入自我矛盾的困惑之中：一方面颁发谕旨严令粤海关按时解交内府款项，不得擅自改拨截留；另一方面却迫于地方战事的紧张，一次次同意其截留改拨应解内府之款。所谓“军饷固属急需，京饷尤关紧要，未便顾此失彼” [79]，在真正操作时成了难以实现的梦想。

既然各省关欠解内务府经费导致后者收入减少，不敷开支，我们是否应该对各省关予以批评呢？则又不然。事实上，晚清时期各省既要支应本地要务，又承担着中央户部各种名目的摊派，如外债本息、对外赔款等，地方财政与户部同一艰窘。即使事关国家存亡的军费、赔款等要款各省都有欠解，更何况仅供皇室消费的内府经费呢？

从以上论述可知，晚清内务府不断向户部需索经费是由于其入款不敷支出，经费不敷源于各省关的欠解，而各省关欠解又由于国家财政与内廷财政支出的同时膨胀。国家财政支出规模虽有扩张，但其中的一些款项能够获取收益，各省关尚可勉强应付；皇室消费则无有止境，且属纯消费性支出，各省关势难长期应付。据此推理，问题归根结底在于皇室开支的日益扩张。同治以后，以皇室消费为主体的“内务府开支”一项逐渐增加，这就要求内务府收入也必须随之增加，但肩负支应国家财政与皇室财政双重任务的各省关分身无术，欠解自属难免。

晚清皇室消费的增长可从内务府支出规模的发展趋势管窥一斑。同治以后，内务府财政支出呈不断扩张之势，清末更出现急速膨胀。咸丰年间，内务府每年支出仅40余万两[80]。同治初年，每年应放各款为八、九十万至100余万两不等[81]。光绪中后期，每年实支银为143万两[82]。至光绪末叶，内务府每年开支已达295.2万余两。短短十余年间，支出竟增加一倍有余。宣统三年（1911），度支部奏请办理次年预算，其中内务府经费预算支出为10246974两，比该年增加244万余两[83]。清末十年间，皇室为享受奢靡的生活，多次谕令户部添拨经费，所拨银两动辄数十万两，这是罗掘俱穷的户部和左支右绌的各省关万难应付的。

综上所述，清政府在建朝之初便从制度上明确划分了国家财政与皇室财政的界限，这是中国财政史上第一次真正实现了皇室财政的独立运作，在一定程度上限制了专制皇权在财政领域的泛滥，对国家财政的正常运转起到较为积极的作用。但是，在封建专制主义政治制度下，户部不可能也不敢完全摆脱臣子对于皇帝的侍奉之责，虽然它对朝廷的一次次拨款上谕心存不满，但也只能“奉旨速办”。“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣。”（《诗》卷十五）在封建时代，既然整个天下都是帝王的，国家财富从名义上又属帝王所有，为皇室消费服务自然成为财政主管部门的应尽义务。由此可知，即便从制度上严格区分了国家财政与内廷财政，但实践中仍难避免皇室财政对国家财政的侵蚀。“伊古以来，发内帑以济外库则天下治，竭外库以充内帑则天下乱。”[84]晚清财政危机之所以接踵而至，户部与内务府财政关系的处理不当应是原因之一。

(文章来源：《清史研究》2003年第3期)