20世纪初，清政府在内外力量的沉重打击之下，为谋生存被迫推行了最后十年的改革。1901年清廷发布新政上谕，1906年又宣布预备立宪。在此政治导向下，官吏制度发生了前所未有的变化，清季俸制也因之而发生了较大变化。官俸除正俸、养廉外，还“别定公费、津贴、薪水等名目，于是俸制之范围日广，而俸给之名称益淆矣。”[1]P.539但有的论者却认为晚清俸制没有变化（注：如刘梅生主编的《中国近代文官制度》（河南大学出版社1994年版）即持此种观点。），这是不符合历史事实的。本文不揣拙陋，试对清季十年俸制的变化作初步探讨。
一
清代历来实行低俸禄制度，清季由于物价上涨等经济原因，许多官员的生活入不敷出。加之清季十年改革中变革职官制度、整饬吏治等原因，清季十年的俸制发生了较大变化。这一时期不仅正俸、养廉发生了变化，而且还出现了公费、津贴、薪水等制度。
（一）正俸的变化
清代官员的正俸大都是按品计俸，在清季十年并没有大的变化。这期间最显著的变化当属外交官新俸制的形成。
1901年以前清朝的驻外使节大都是兼差人员。1901年外务部设立后，才开始设外交专官，并奏定品级。起初外交官员按旧例支俸。1906年起这种状况得到改变。该年外务部奏定《出使人员俸薪章程》，规定了外交人员的新的俸制。它规定头等出使大臣月薪1400两，二等出使大臣月薪1000两，以下参赞、领事等官按第递减发给月薪。[2]卷142.P.9029但这只是一般情形，同年的《各使馆员数品秩等级月薪明单》的规定表明，虽是同一品级的出使人员，月薪却大不相同。如驻日使馆二等驻使与驻英、法、俄、美使馆的二等驻使同为二品官，但前者月薪960两，而后四者却各有1200两；驻韩国总领事与驻横滨总领事同为四品官，但前者月薪500两，后者却只有400两。[2]卷142.P.9209这是按其办事的繁简而定，而不是只按品级来定薪。
此外，驻外使馆还实行积劳加薪的制度。1907年外务部奏定：参赞、通译官、书记等外交人员，“届三年而仍留任者，如实系得力之员，应各照原支俸薪银数由部核准加给二成以示奖励，以后六年、九年亦照此递加，以加至六成为止，惟各领事不在此例。”[2]卷142.P.9031
驻外人员按办事繁简酌定月薪、积劳加薪的制度完全不同于国内官员终身一俸的旧例，体现了品级与职级、劳绩的结合，是中国俸禄制度近代化的最初尝试。
（二）养廉的变化
清代养廉制度起初只在外官中推行，后来在京官中也陆续推行。雍正年间曾发给户部各级官员养廉银两。乾隆初年，又“陆续赐给其余各部官员和在京八旗大臣等以养廉银两，但其数额却远少于地方同级官员。最多者不过五千两。”[3]P.150可见京官的养廉银是比较少的。1901年以来，新设各部自行奏定养廉标准，改变了以往京官养廉较少的旧制。
1901年总理衙门改为外务部时奏称：“外务部既设专官，自应优给养廉以资办公”，定总理王大臣年支养廉1.2万两，会办大臣1万两，侍部8000两，左右丞5000两，左右参议4000两，郎中3600两，以下递减[2]卷141.P.9021。此后，新设各部也都援例奏定养廉。这就使新设各部官员的收入比旧有各部官员明显地多出许多，以至于有人说外务部的“郎中岁给三千余金，而大学士春秋两季俸入只三百余金。”[1]P.435有的甚至说“大学士之俸薪不敌一书记。”[1]P.423于是有人指出：“官方之整饬，皆非增加廉俸入手，不足以正本清源，其内官当一切如新设外、商、学部例，一律增加。”[1]P.382
鉴于上述情况，1906年中央官制改革后，新设、改设各部大都援先例奏定养廉银数。1907年地方官制改革后，各省新设职官也纷纷奏定养廉银数。如东三省总督奏定年支养廉3万两，高出清末定额1.3万两～2万两[4]P.550-551达万两以上；皖湘两省分别奏定巡警道养廉银为2000两、4000两[2]卷142.P.9034.P.9035，高低相差竟达2000两。
养廉制度的上述变化，在一定程度上改变了旧的俸制，但同时也反映了当时养廉制度的混乱。
（三）公费制度
公费并不是清季出现的新名目，不过作为一项制度来推行它却是不同于过去。
早在1880年河南巡抚涂宗瀛就奏请裁革陋规以资办公费用，但未能施行。1902年袁世凯奏请将直隶道府厅州各项陋规一律酬改公费，并对陋规的种类、危害作了具体指陈，认为“此等风气各省皆然”，而“整饬官方为当务之急”，但是若把“各项陋规扫荡廓清而不筹给办公之费，则一切应用均无所出，势难治理地方。”由于国帑空虚不能另增费用，不如化私为公，“通饬各道府厅州，各将每年应得属员规费据实开报和盘托出”，交给司库，“按向来所得之多寡明定等差酬给公费”。清廷对此颇为赞同，“著各督抚仿照直隶奏定章程将各项陋规一律裁革，酌定公费以资办公。”[2]卷141.P.9023-P.9024同时，清廷也谕令各部妥筹办公经费，从此开始了公费制度。到1905年为止，只有外务部于1904年奏定该部公费，吏、刑两部于1905年也勉强推行，各省的推行却相当缓慢。这反映了公费制度最初处于一种各自为政的状况。
1906年宣布预备立宪后，公费制度继续推行。1907年东三省总督及奉天省奏定公费。次年清廷发布上谕督促各省推行公费制度，其上谕称“有人奏请匀定州县公费以期久任而整饬吏治一折，所陈切中官场积弊，著各直省督抚体察情形奏明办理。”[2]卷142.P.9033此后各省加快了步伐，但办法不一。1909年广西奏请巡警道年支公费8000两，不设养廉役食。[2]卷143.P.9045可见，到1909年，公费仍然是一个易混淆、界定不清的概念。1910年直隶总督陈夔龙指出，“近来京外应支公费多与养廉、津贴无殊”，故定公费应分公费与经费两项，公费是“凡本官服食、仆从、车马及一切私用应酬杂支属之”，经费是“凡该衙门因公费用与署内幕僚、员司、弁勇、夫役、修理房屋等项皆属之，海关道交涉、接待、赠答经费亦在内”，公费无庸造报，经费则须造报，并不得逾支。[2]卷144.P.9048
在公费制度推行的过程中，1910年资政院曾奏定京、外官公费标准，但清廷却谕令“俟编订官俸时，候旨施行。”[2]卷144.P.9047因此公费标准虽然制定但未能施行。此后各省纷纷奏定各自的公费标准，江苏、湖北等省仿照直隶在定公费时区分为公费与经费，安徽、河南等省则只奏定公费一项。可见，直到清朝灭亡，公费制度的推行仍然参差不齐。
此外，武官也有公费的发放。如1905年以后，陆军队官以上的军官除薪水外还按等级发给公费；1908年《警察队饷章》规定，排长以上军官除薪饷外另外发给公费；1909年《禁卫军饷章》的规定则把公费包含在薪水中。
由此看来，公费制度是清季推行的新制度，但直到清末，它也未能得到统一、彻底的执行。
（四）津贴与薪水
“津贴”，按刘锦藻的说法是“自辛丑回銮优予津贴例起”[2]卷143.P.9035；徐珂认为“部曹俸给至微，外务部始定津贴，其它新部效之。”[5]P.1313可见清季的津贴不是以往的临时津贴，而是作为一项制度来推行的。这大概是由于清朝历来实行低俸禄制度，清季物价上涨，官员生活因此难以为继，于是有了此项制度的推行。外务部等新部先后奏定部员津贴，新、旧部官员收入间的差距就更大了，以至于有人奏请“京官不论满汉文武衙门，概给津贴。”[1]P.165-166一些旧部如刑部、吏部等也奏请酌给部员津贴。但是由于向来没有各省的奏销之款，因此只好多方筹款以支付津贴的发放，显得相当寒碜。此外，就连入进士馆学习的新科进士也有津贴发放，其“翰林中书每年给津贴银240两，部属160两。”[6]P.1343因此，清季十年津贴的发放是一个普遍现象，但是由于经费短绌等原因，到清朝灭亡津贴都“未能划一”。[5]P.1313
至于薪水，1901年外务部奏定部属“翻译等官薪水由王大臣从优酌给”[2]卷141.P.9021，于是俸禄中出现了薪水这一名目。从当时的情形来看，薪水是按月发放的，如提法司属员、陆军军官、禁卫军军官等都有薪水发放。但是它们各有规定，没有统一的规划。
二
从以上俸制变化的大概情形，我们不难看出清季俸制的混乱。清政府对此也想有所作为，1906年度支部设俸给调查所，调查京内、外官吏的薪俸情况，为以后制订新俸制做准备。按筹备立宪程序，官俸章程当在1911年制定，1913年实行。但清政府却于1911年灭亡了。因此，可以说清政府是带着一个杂乱的俸制灭亡的。
综观清季十年的俸制，我们不难发现有如下特点：
一是多元混杂。从上文的表述中，我们可以看出混乱是清季俸制的一个显著特点。当时的俸禄除正俸、养廉外，还有公费、津贴、薪水等繁多的名目。无怪乎时人称，“俸制之范围日广”，“俸给之名称益淆矣”。当时的俸制在执行上更显得混乱，不仅津贴、公费、养廉等相混淆，就是同一名目的俸给，在执行上也缺乏统一性。以新设官员的薪俸为例，1907年后各省都因循旧例按品级奏定正俸，如巡警道、劝业道，各省均按正四品例年支105两，到1909年已有不少省已奏定，但度支部却称“仍俟各省报齐，再由臣部拟定划一数目，通行各省。”[2]卷143.P.9042因此新设职官正俸在统一厘订上相当滞后。省级官员尚且如此，其下属人员薪水就显得参差不齐了。以提法司属员月薪为例（见下表），直、苏、粤、晋、鄂、皖六省提法司属员基本相同，但薪水的发放却参差不齐，清楚地表明了当时薪俸的混乱。
附图
二是名不副实。清季许多人指出：“禁人之贪必先有以养其廉，责人以忠必先有以厚其禄。”[2]卷143.P.9043也就是说要高薪养廉。清季俸制改革也有这方面的考虑，但是受经费短绌的束缚，诸多制度难以执行，显得名不副实。如学部援外务部、农工商部、民政部例，奏定该部尚书年支养廉银1万两，侍郎8000两，以次各官分别给予。1907年却因经费短缺，只能减额支给，尚书“月支四百两”，侍郎“每月三百两”，以下官员只好按次递减[2]卷142.P.9029-P.9030。不仅京官如此，而且各省新职官的养廉大都减成发放。如湖北、湖南两省交涉使例定年支养廉6000两，结果经分成、扣支，湖北实支仅2707两2钱，湖南实支仅1804两8钱。[2]卷145.P.9062
透过这两个特点，清季十年俸制变化的影响就显而易见了。一方面，官俸禄名目繁多，加之官员大量增加，从而导致了官俸数量的大量增加，从而加重了百姓的负担。而且由于俸禄不能切实支给，许多官员只好多方巧取豪夺，从而导致了官民矛盾的激化。因此，1910年《民报》刊文称：“彼满洲之立宪，无论为强悍、为阴柔，要之直接、间接增益民生之疾苦也，是即无异普及革命主义，是即无异展拓革命党之实力也。噫！满洲欲以立宪阻革命之进行，宁知适以助革命之进行乎？”[7]P.525作为立宪政治的一个侧面，俸制改革的影响就证明了这一点。另一方面，俸制执行上的名不副实，不仅使吏治旧弊难除，而且增强了官员的离心倾向。由于物价上涨，官俸欠支，许多官员的生活难以为继，于是他们中的不少人对于清廷的离心力日益增强。对此梁启超在1910年论道：“最近一二年间而有惊心动魄之一现象起矣，则官俸与兵饷之延欠是已。都中度支部、外务部、邮传部外，其它各署大半皆以筹司员薪水为最大问题。外省则虽素号富庶之邦，而各局员薪俸皆支半欠半。”各军欠俸“年年如是”，“省省如是”。他进一步指出“此现象继续一年，全国所至兵变矣。故即此一端，而大乱可以猝发于旦夕。”[7]P.630-P.631一年后的现实果然为其言中。
总之，清季十年俸制发生了较大变化。然而由于政治、经济等方面的原因，清廷在这方面的变革却是不成功的，这种不成功在很大程序上影响到了清王朝的灭亡。历史也正是如此无情。
文章来源：《苏州大学学报：哲社版》2000年01期
[1]故宫博物院明清档案部编．清末筹备立宪档案史料[M]．中华书局．1979．
[2]刘锦藻撰．清朝续文献通考（二）[M]．商务印书馆万有文库本．
[3]清史论丛[C]．第五辑．中华书局，1984．
[4]黄惠贤，陈锋主编．中国俸禄制度史[M]．武汉大学出版社，1996．
[5]徐珂．清稗类钞（三）[M]．中华书局，1986．
[6]大清法规大全（三）（台）[M]．考正出版社，1972．
[7]张＠①，王忍之编．辛亥革命前十年间时论选集（三）[M]．三联书店，1960．
字库未存字注释：＠①原字木加丹
