清代政府是以皇帝为首，由朝廷中央各部大臣、官员组成，行使国家权力的一个执行机构。市场是买卖物品的地方，也是买主和卖主互相交易，决定物品价格和数量的过程。市场政策是政府对买卖双方在市场交易过程中规定的行为准则。管理是各级地方政府官员执行中央政府有关政策的过程。政策由中央政府提出，管理则是各级地方政府官员贯彻执行。应当说，清廷并没有如现代政府一样，提出若干十分明确的市场交易政策，但是在当时的商品流通中，中央政府确实下达了一些有关的政策、法律、法规。这类政策、法规通常反映在每项具体事务中，对同一事，上有政策，下有管理。只有透过这类具体事情，我们才可能了解清代政府提出的市场交易政策、有关法律、法规的内容，以及各级地方政府贯彻执行这些政策、法律、法规的实际情况。
一、设置市场
1、农村集场
清代前期全国农村集场有一部分是前代沿续下来的，也有一些衰落的集场由地方政府恢复重建，还有一些是由于商品经济的发展重新设置的。总之，这一时期的农村集场兴衰变化较大。安徽天长县龙兴集，“原有民舍兵废，鞠为茂草。知县郑仁宪辟除成肆，远近交易称便。” 1 这是官府恢复重建的集市。有由民间申请，经过地方政府审批设立的新集场。乾隆三十八年，四川巴县石砫山，原有大路一条，上达南川，下通长涪。彭正明在此开设腰店二间，“发卖杂货，十有余载”。该地是“行人往来，路所必经”之处。“四乡通野，烟户繁稠，尽可设一场市，买卖便益。”一月二十日，“有艾增阳等一十四人”，在这里“起修铺房，兴场卖货，更名隆兴场”。他们“奔赴宪辕”，请示知县，“赏准给示”。县政府批示：“场市例不许轻设，如果该处为乡民贸易之要地，自应该约地方人等公同报勘”。于是，彭正明及“乡保地邻蔡必章、陈必高、汤如常等”人，一同申请“祈恩赏准”。2 河南长葛县有四个小集市。康熙时又“新起三小集。其一起于康熙二十三年知县李元让时；其一起于二十六年知县何鼎时，皆所以惠民利商，而从邑人之请也。”3
一般来说，民间申请建立市场，地方政府核查实情，给予批准。但有时也发生另外的情况。嘉庆七年，广东南海县九江丝墟，“因朱朝禄、陈抡书等互控”，政府将“朱、陈二姓所设开边、埋边两墟封禁”。4 也就是说，当民间为了设立集场发生争执时，地方政府会以牺牲集场设置来平息矛盾。还有由于政治原因，政府封禁的集场。广西镇安府奉议州渠蓬墟，“此地逼近交阯，恐生边衅，久已禁止，不许趂墟。”5
与官方批准设置集、墟、场市场的同时，民间也集资自行设立。有一人、一姓独设的。广东四会县牛皮墟，乾隆四年由“邑人龙彬业创设”。6 道光年间，揭阳永兴市，由“桐坑乡林姓辟建”。京溪园墟，由“长滩乡陈姓辟建”。下乡市由“林姓乡人建”。7 琼山县咸谅市，“乾隆间贡生王宏仁捐地设。”有民众集资设立。琼山县培龙市，“道光十八年，郡绅倡捐，买铺二间毁拆，将地并城壕隙地建置。”永都市，“乾隆初年由永都西堡十七村居民，购地创建。”会文新市，“道光七年坡口屯、徐家屯、圣鹿都公建”。8 也有一族人同共设置。9 总之“由豪民设置；或由一村协力设置；或由多数乡村共同设置”。10
农村集市、场墟的设立，是一种民间群体的自由经济行为，另一方面也是自下而上的一种社会行动。先有民众需求，后由地方政府设立；或由民间自行设置，官府认可，纳入政府的管理之中。
2、市镇
清代前期的市镇有一些是前代遗留下来的，也有一部分是在集场墟的基础上新发展起来的。因此随着人口和民居的增加，市镇（军事型市镇除外）中的商业街市或在街道两旁，或夹河为市，是在集场墟原址上的延长。当然也有民间自行设立的，如江苏嘉定县的方泰镇“康熙间，陈、严两姓创市”。11
与农村集场一样，市镇不是一级行政机构的所在地，所不同的是其由所在府、州、县级政府官员进行设置与管理。先由地方政府提出申请，经中央政府批准，派驻机构与官员，设立市镇，并进行管理。常见的机构是巡检司署，还有府同知（简称同知）、府通判（简称通判）、州同知（简称州同）、州通判（简称州判）、县丞、县主簿等衙署。派驻的方式，有的是将原有的机构改变设置地点，即文献中称：“改驻”、“移驻”。乾隆年间，山西“祁县向设有龙舟峪巡检”，“查该处并非隘口，又无市集。惟县属子洪镇，在县南适中之地，人烟凑集，路当豫楚孔道，崇山叠嶂，宵小易于窃发，”政府将龙舟峪巡检改驻子洪镇。12 四川“蓬溪之蓬莱镇，离城一百三十余里，烟户鳞集，多系外省客寓。”政府将县丞移驻该镇。有的是添设新机构。陕西商州龙驹寨“为东南各省商旅经由之河路，设有税局。”13 乾隆年间，添“设州同以稽察之。”14 也有的是改变原来派驻机构的级别，以适应市镇的发展。“江西临江府属之樟树镇，距府城三十里，及江浙楚粤水陆四达之区，为天下药材聚集之所，居民辐辏，商贾云集。”“江西景德镇系烧造磁器之区；吴城镇系广货聚集之所。”樟树镇原有都司、巡检各一员，但都司是武职，只有巡缉之责，不能干预民事。巡检的级别较低，一些事物不能处理，政府改派通判。在景德、吴城镇各移驻同知。十三年后，又在樟树镇增加经历一员，为通判首领随从巡防。15 广西柳州府怀远县“古宜甲地方，烟户繁多，商贩聚集，为黔楚两省通津。”该地“共一街九村，多系湖广、广东、江西、河南客民开铺生理。”原来此地设有汛兵，但“不足以资弹压”，政府将主簿移驻该地。16 湖北荆门州新城司巡检，“设自前明，从前【新城】铺户稠密，商贩聚集，是以驻员弹压。迨后一切贸贩悉移于附近十里之沙洋地方，新城日渐零落，已无需专员巡察。”“巡检实为闲冗”，总督奏请“以之移驻京山县之宋河镇，令其于附近各处巡查稽缉，洵属有裨。”17
从大量的地方志中，可以看到对许多明代在各地市镇派驻的行政机构，清政府或仍因之；或迁移改设；或废除不派；或新添的事实。陕西洛南县三要镇，“南通武关，东接卢氏，北望阌、灵，皆有便路。”“明成化七年置巡检司，今因之。”18 洵阳县两河关镇，明代设巡检司署，清代该镇市廛不满百家，裁去巡检。19 四川汉州三水关明代设有巡检司，到清代废除。20 江油县中坝场“水陆通衢，商贾辐辏，为江油门户”，雍正七年派驻巡检司署。21 广西临桂县苏桥墟巡检司署，是由芦田市移驻的；六塘墟原有巡检司署，乾隆三十一年裁革，将全州州判改驻六塘墟。22 广东南海县有五斗口巡检司署，明代“移治佛山镇。国朝雍正十一年新设佛山同知弹压，乃迁巡检司署于本淋都平洲堡。”平洲堡“烟户繁庶，港汊多歧，与顺德接壤，为匪类出没要区。”23 潮州府揭阳县湖口巡检司署，“旧在霖田都湖口村，”后来曾有迁移。到乾隆二十六年移至棉湖寨。棉湖寨有市，是“人烟稠密，百货聚积之所。”24
政府是否对市镇派驻机构，关键视市镇经济繁荣程度而定。巡抚在奏请新设，移设，改变机构等级的奏折中，都说明了设置的原因，主要是随着各地市镇经济的发展，外来人口增加，打架斗殴，层出不穷；流动商人增加，在交易中，坑、蒙、拐、骗，牙行拖欠商款等经济纠纷时起；富商增多，偷盗抢劫钱物，层见叠出，诸如此类的诉讼案件大量增加，混乱的社会治安需要治理。为了稳定各地的社会治安；为了保证国家税收；也为了商品交易有序而正常地进行，故政府派驻机构和官员，对市镇及周围地区进行管理。此外，还有交通因素。湖北云梦县兴安镇，“旧有巡检司，以河淤废。”25 这些机构官员的品秩及责任参阅有关文章。26
就清代前期全国市镇的总体情况来说，派驻机构和官员的市镇并不占多数，大凡商业兴盛，商贾辐辏，居民众多的市镇，才派驻机构和官员进行管理。有些地方虽然名称不叫市镇，但政府派驻了机构和官员，也应当是市镇。这类事例很多，如广西泗城府西林县“潞城地方尤为滇黔入粤要道，商贾往来，土苗丛集”，设有巡检署。浔州府穆乐墟“系附近居民交易要地，”也设有巡检署。山东登州府姜山集“民居众多，为登属商旅通衢，”设有县丞署。27 湖南靖州会同县“洪江集市系州属之总岸”，“上通滇黔粤蜀，下达荆扬，舟楫往来，商贾辐辏，百物共集，洵边邑之货薮四达之通衢也。”康熙年间，将若江镇巡检司移此。在县志中称其为镇。28 贵州独山州“龙场为诸场市之冠，每场萃四方万余人，三日乃已。食货估客如云。州牧守备各率其属临场宣讲圣谕，一以开示军民，一以坐镇喧嚣。其附近各场，如：三脚则设州丞，鸡场、下司、三棒、巴开各场设营汛，暨各土司场市，均资弹压。”29 广东连州星子墟“州判驻此。”30 这些没有市镇名称，而派驻机构和官员的地方，可能都是从市、集、场、墟上升的新市镇。
也有一些驿站，政府命“驿丞兼巡检职衔”；或者反之，令巡检、县丞等兼管驿务，所以，这类驿铺实际上属于市镇。如：直隶沧州砖河驿，通州和合驿，河南汤阴宜沟驿，渑池硖石驿等。福建“邵武县丞驻拿口，兼管驿务”。31 一些驿站的驿丞，虽然没有兼巡检职衔，但驿站驻地也是商品交易之区，这类地方实际上也是市镇；或者驿铺驻地本来就是市镇，如：河南确山县的驻马店、竹沟镇等处就是如此。32 湖南沅州府麻阳县，岩门市“旧当营哨之冲，故设巡检司于此。近时又增置站马、扛夫、邸舍，市廛亦渐次繁盛。”滥泥市“居茅坪桑林之间，为境中要道。近亦置站夫马，如岩门之数，而旅店村沽食用之物，稍便往来，及近乡贸易。”33 岩门市、滥泥市都是市镇。
市镇一般具有两个要素：一是交通发达，商业繁盛，人口相对集中；二是有派驻市镇的机构和官员。两个条件齐备者，大概是较大的市镇，只有第一个条件者，大概是中、小市镇。不过，在一些地区，中、小市镇与集场墟还存在一些难以区分之处，需要具体情况具体分析。
3、城市市场
城市包括县、州、府、省城和京城，因为它们都是各级政府机构的所在地，完全由政府部门设置、规划，并具体执行，所以城市市场也与城市设置有一定关系。一般来说，大部分城市或从宋代，或元代，或明代，甚至更早的朝代沿续下来，其内部市场，或称商业街的设置，并非是清代前期政府设置的，大部分商业街都是在原址上继续发展的。如京城的正阳门大街，在明代是由棋盘街和前门外大街组成的朝前市，当时有中等以上店铺达1000户左右。西大市（即西四市场），是在元代羊角市的基础上发展起来的。鼓楼大街也是元代钟鼓楼市的原址。此外，崇文门外大街、菜市口、地安门外大街、东四、东单、北新桥、新街口、西单等商业街，米市、灯市、马市、羊市、果子市等各类集贸市场，以及城隍等庙会也都如此。34 再如河南省城开封的鼓楼大街、马道街、大隅首等商业街，及相国寺、鹁鸽市等贸易市场亦是沿续前代的市场。35
不过，清代前期的一些城市市场也发生了变化，这与政府的政策有直接关系。较典型的事例是：清初京城旗人与汉民同城居住，“争端日起，劫杀抢夺。而满汉人等，彼此推诿，竟无已时”。政府认为“此实参居杂处之所致也。”因此制订了“凡汉官及商民人等，尽徙南城居住”的政策。并按拆迁户的房间数量，发给拆迁费，规定在一年内迁完。36 政策实施后，南城居住人口增加，商铺增多，商业街比以前延深，内城商业中心区向外城发展，正阳门外成为商业繁华区。37 虽然这一政策不是直接针对市场设置的，但实施的结果造成了商业街市的变迁。这也说明城内市场往往较多受到政治因素的影响。“在直隶的中小城市中，仍具有浓厚的政治或军事特色，缺乏稳定的经济基础，因而其集市的兴衰变迁往往受政治情况的更动所左右。”“康熙以前正定为直隶巡抚驻苑之地，城内贸易繁盛，逐日有集。自康熙初巡抚移至保定，集市之盛，迥异当年矣。清苑县城虽因巡抚迁至于此，集市贸易大为兴旺。”38
城市中的新市场也由政府官员设立。山西长治县城内原为五集轮转开放，知府李为栋乾隆六年到任，见“上党门地境空廓，令府厅吏役盖房开集，”增加了一个市场。39 康熙三十一年，陕西洋县知县邹溶廉“命于县治前左右立集”40。 同时，政府也根据民间需要，对原有市场进行改造、迁移、重建。湖南黔阳县城有一条河街。商人沿河列店，居民近水建茅屋。每年春夏，河水上涨淹没店屋。或遇火灾，商民店屋延烧殆尽。一些绅士倡议改街建市，在高处筑店屋，被批准。开始移街市时，商民怕迁徙，都犹豫不决。知县“委曲开陈利害，旋亦感悟，相率而就。”街市“顿改旧观。历年既久，商贾云集，货物辐辏，水害既避，火灾无闻。街以前屏山带河，动登临之兴，街以后倚城傍郭，怀安土之思，熙熙攘攘，商民称便。” 41 河南商水县的集市原来在城外，康熙五十二年，知县修映辰将市场“调入城中，令民各修屋舍，招商贸易。由是在城之穷民，各有生理，至今颇不寥落。”42 陕西洋县城内原有一个集市，在各街轮流开市。其中一市转迁到儒学前街，已经四十余年。康熙二十六年，知县谢景安到任，认为儒学前 “匪宜市侩喧门”，在这里开市，影响士子学习，有碍文风。于是将集市迁至四街轮转。三十一年，知县邹溶廉得知“奸侩斛斗秤尺任意低昂，且有探丸之徒出入市中，为民患。因命于县治前左右立集，以便稽察。” 43 可见，地方政府是根据各种实际情况，来决定市场设置地点的。
在城市的商业街上，设有各类商店。其中民间开设牙行、当铺需要申请，由政府批准设立。“贸易货物设立牙行，例给官帖使平准物价。”44 “各省民间开设典当，呈明地方官，转详布政使请帖，按年纳税，于奏销时汇奏报部。”45 除此之外的商铺，则由民间自由设立，政府不仅不加干涉，而且还建筑铺面房，租给商人，开设店铺，在新建城市尤其如此。新疆楚呼楚城、济木萨城、巴里坤、古城、奇台、乌什、阿克苏、赛里木、拜城等地都建有这类官建铺面房。46 东北“齐齐哈尔官房二十间，墨尔根官房二十间，皆康熙雍正间兵力捐建，商贩僦居称便。”47 不过有的行业会规对同行新设店铺加以限制。如四川重庆市的染房行业旧规：“必须隔离三十家外始准开铺。”48 还有的行会规定，开张店铺前要宴请同行，或演戏三天等。
明代后期，广大地区叠遭战乱，一些城市与乡村的结合部，即关厢市场已经完全被破坏。清代地方政府为了适应商品经济发展的需要，恢复、重建了一些市场。河南灵宝县西关昔日市集繁盛的景象，仅留遗址。康熙年间，江繁知县“捐资解俸”，在这里重设集市。由于地处通晋省的孔道，很快就兴盛起来。“雍、冀二州之商贾，拥车牛而迈往者，莫不辐辏于此焉”。商民立石碑，表示对知县的谢意。49 获嘉县东关房屋成瓦铄，居民相继死亡，“市虚【墟】无人”。冯大奇知县“始招集业主，各令修复。力不能者，捐俸助之。无主者招人领之，悉免其徭役”。嗣后，居民稠密，商业兴盛，每日集市，熙熙攘攘，恢复了旧日面貌。50 广东阳春县河亭墟原来在县城西门外，后来同知郭某“开东门濠，用胡、杨二家地，乃移墟东门外。”51
随着交通的发达，城市关厢也成为商路的咽喉地带，安徽六安州“东门外关厢约二里许，省郡交会，行旅往来，货物流通。南门外关厢约二里许，英〔山〕、霍〔山〕二县通衢。西门外关厢约三里许，通西山诸乡镇大路。北门外关厢约二里许，陆通濠〔亳州〕梁〔开封〕，上达京师、山陕各省，水通正阳关，西抵朱仙镇，东抵淮安。凡豫省客货由水路溯淠而至龙津渡，即于北关登陆，赴孔城南入于江。两淮引盐亦由洪泽湖溯泗入淠至龙津。而桐城、舒城诸邑皆于此运销焉。豫章、东粤客货，由孔城登陆而至北关，即于龙津渡过载，顺流以往正阳，故北关尤为要途。此四关者俱有街巷栅栏，作城池外卫。”52 这种情况并非少数，因为清代前期的驿路由京师直通各省城，各省城又有驿路，或驿路支线达各府城，从各府城也有铺路、或驿路支线到各州、县城，而且还有数不清的小路，都可以把各地的商贾带到城市。尽管初建这些城市的时候，也许不在交通线上，但到了清代，城市所在地或是水路，或是陆路，已经可以四通八达了。清代前期也有少量城市迁移，移动的原因也许有多种多样，但这类新建城市，一般都在交通要道上。陕西留坝厅新建厅城的商业街市在城外关厢，与栈道相通，交通方便。“城之内太平山居其半，文武官廨居其半，兵房又居其半，卒鲜隙地以处民，故商旅皆居南城外焉。”53 在这些地方，民间自然形成了市场。乾隆时期，甘肃安西镇城外“原来没有关厢，西南北三门亦无民居、客铺。惟东门外尚有客民自盖房屋，在口内拨运货物，开设铺面，现有一百数十余家，大街南北店房铺面大小不等，共计九百余间。” 原文虽然没有说明政府设置市场，但记载政府添筑护墙，对东门外的商业街市进行“防范保护”。 54 “云南省城南关外，新城铺、三市街、教场坝等处地方，虽系附郭，但路达三迤，绵亘十有余里，商贾辐辏，烟户稠密，错处五方。且铜局、盐仓，以及江广等省客民会馆，咸聚于此，贩夫脚户，暮至早行者，难以数计，奸匪最易溷迹其中”。于是政府将云南府通判移驻南关。55 这种派驻机构和官员的情况，与市镇设置相同。总之，无论是城市市场，还是市镇、农村集场的设置，政府在其中都扮演了十分重要的角色。
二、市场交易政策
按照现代市场经济的法则，政府职能是给市场提供作为“游戏规则”的法规，确保得到遵守的环境，通过法律来调节纠纷。政府是维持市场得以正常运行的裁判员。清代前期政府也如同现代政府一样，制订了市场交易政策、法律、法规。56 法律规定：“凡占踞市行，与民争利”者，“定置重典”；“凡豪强满洲，霸占市井贸易，及满洲家人强买市物者，该城御史查参重处”；“奸猾铺户动辄纠集党类，敛分齐行，名曰公议行规，定价值若干。少有贬价售卖者，同铺家探知，同声附和，罚备酒席，需索多金”；京师“五城地方，开设猪圈之家，……用强霸占，不容他人生理”；“京城官地井水，不许挑水之人把持多家，任意增长价值，及作为世业，私相售卖”，以上各违者，均照把持行市律治罪。57 康熙时还“禁藩王及大臣家下商人各省贸易”。58 乾隆六年，有人奏称：“各省乡镇村落贸易集场，每有集主名色。此等之人并非办税领帖之牙行，或由市集起之时，第伊倡议兴举为众人之领袖；或于本集居民之内，惟彼族大人多，为众户所畏惮，因而盘踞武断，抑勒摊街小贩，索取常规复串合评价之牙行侵分余利，甚至世世子孙据为世业，罔利病民，莫此为甚。”于是，政府颁布条例，令各省对这种“集主名色”，也就是把持集场的人严行禁革。59 这些法律对垄断市场、垄断物价、欺行霸市的各类人员，分别规定了惩罚办法和定罪的标准。禁止把持行市，是清代承袭前代的法律，但从中可以说明，清政府的市场政策是：反对任何行业、任何人员垄断市场和物价，以及在经营中倚靠权势，纠集同行，欺行霸市的行为，以便维护正常的市场秩序。法规制订后，各地方政府充当了竞争双方的裁判员，下面的事例就是各地政府官员所起的作用。
乾隆年间，发生在山西徐沟县清源乡的事件，是以把持行市罪论处的一个案例。清源乡集市一向在四关及城内察院街五处轮流开设。三十年知县伊桂将五处轮流停止，集场移入城内旧衙前中街开设。清源乡城内有街道三条，西街有水不便设集；中街仅宽丈余，惟东边察院街宽厂，利于开设集市。因此，商铺、牙行、居民等均以中街“地方狭窄，不能多容车辆，以致商贩日渐稀疏”为由，五次申请集场仍旧恢复原处，几任知县都未允准。原因是“城内中街铺户董自喜、监生郝焕、生员王德淳等人，以集场移于他处，中街必致冷落”，影响他们的生意为理由，报呈历任知县，并获得各知县的支持。五十二年四月间，乡里开端阳节神会，商民请依照前一年例，移集场至城外五天，知县林琅批准。但郝焕等人喑地与林知县串通，使知县改变前议，不许城外开集。斗行牙人和一些商贾不服，合行共同呈请，恢复集场五处轮流的旧制。林知县拘拿斗行牙人，牙行到省上诉，郝焕等人再行阻止。林知县将斗牙三人杖责至死。出了人命之后，上级政府派人处理定案：将郝焕等人照把持行市罪论处；林琅革职；按广大商民的意见，城内集场仍旧设在察院街，集市五处轮流，了结此案。郝焕等人之所以能倚杖知县的权势，把持行市，为己某利，可能有许多因素，但从林琅开始批准，后来转变态度的事实分析，郝焕等人很有可能对知县进行了贿赂，以便倚靠权势。60
前述长治县知府李为栋到任后，令在上党门盖房开集。李去任以后，“吏役牙侩串通居奇，止于上党门一处设集，四门不复轮转，居民深以为苦。”乾隆二十三年，吴九岭知县上任，居民“以集场不便”上告。正待筹办，知府批示也到了，原来集场不便之事也反映到知府衙门。于是，铲除吏役，恢复四门轮转开集，使“四城贫民咸得就近赴集，而牙侩亦无从生奸，居民称便。公同勒碑于城隍庙，以垂永远。”61
有的地方官员按照中央的规定，对市场进行管理，“严禁囤户不得居奇抬价”，得到纂修方志者的称赞。62 广东临高县多文市，“旧有地租，每至年终，市主横收，商者扰之。康熙四十三年，知县樊庶捐俸悉买其地，听贾者建屋宇贸迁，商民称便。其市日盛。”63 也有的地方官，订立条约，管理集市。其中有“生员、衙役、宦仆不许揽充斗户，市棍不许插身把持；集场务于东西北三关十日一轮，摆到通衢，不许隐藏场院之内等。”64
统一度量衡，也是市场管理的一项重要内容。在市场交易中，“各省民间所用斗斛大小迥然各别，此皆牙侩平价之人牟利所致。又升斗面宽底窄，若少尖量即致浮多，稍平量即致亏少，弊端易生”，清廷发现由于度量衡不统一而造成市场贸易中的问题后，向各地方官询问：“嗣后直隶各省斗斛大小应作何划一？其升斗式样可否底面一律平准？至盛京金石、金斗、关东斗亦应否一并划一？尔等议奏。”于是各大臣提出，顺治五年户部将库存红斛与通州铁斛进行比较，结果红斛大，又将红斛减改为斛样。十二年，将铸造铁斛十二具，存部和仓场各一具，其余发给直隶各省。听了大臣们发表的意见之后，康熙四十三年，玄烨把户部的铁斛盛水，加以测量，规定了铁斛以五斗为准。令户部造三十具，分发各省，“永远遵行”，其他各斗“皆停其使用”。65 以后，政府编订度量衡律，对私造度量衡器具的人进行法律制裁。66 订立上述有关惩罚法规，是以立法形式对全国实行统一度量衡的一种保证。
到了乾隆年间，统一度量衡的政策在执行中发生了变化。先是御史吴绶诏奏称：“京城市用升斗有关东门面等名色，大小悬绝，多寡参差”，奏请照官仓定式一律较定，限期收缴旧斗升。户部复查指出：京城市面有卫斛、关东斗等，各商铺或照卫斛；或照关东斗；小贩、居民自置柳木升斗。虽然式样参差，但“升斗大则价增，升斗小则价减，核之官斗折中计算大抵不甚悬殊。历来沿习已久，俱各相安。”如果“骤令改易，事涉纷更。且验烙官斗辗转领给，徒启吏胥需索之端，于实政殊无裨益”。户部批驳了该御史的意见，主张维持参差不一的原状。由此，康熙时制订的统一度量衡制度就不再继续执行了。京师如此，各省有仿照办理的，如：浙江67，也有仍执行原政策的。康熙五十八年，江苏嘉定县知县张寅根据布政使的批示文件，为较准靛秤，立石南翔城隍行祠内，碑文曰：“秤以十六两为乙斤，戥以民间通用十三号法码为准。从前一秤三锤，任意轻重，手法高低等弊，尽行革除。”68 乾隆十三年常熟福山港口设立公秤，剔弊安商，并“勒石港口，永远遵守”。69 嘉庆十八年，元和、长洲、吴县规定：“凡苏城枣帖牙户，概行领用会馆烙斛【即会馆烙印官斛】，公平出入，并由府勒石永禁，概不许混用私秤，以归划一。”70 此前，四川“渝城靛行自乾隆三十六年，因银色秤斤不一”，商人上控藩宪，“给发铁制较准正秤，撒手离锤，每篓除皮十八斤，每百斤加十斤。”“历年以来，程规久定。至嘉庆四、五两年，弊窦复萌，银色倍低，秤斤不一，彼此紊乱行规。”又经地方政府颁发铁制正秤，并发告示永远遵行。71 道光年间，河南辉县周际华知县“出示晓谕各行店商贾居民人等知悉：凡贸易往来及粮石出入，务宜各矢天良，公平互劝，勿为罔道之谋，勿蹈从前之习，称以十六两为度，量则官斗是遵。倘有轻重大小之不一者，不妨赴衙门呈换。”对不换者，过一月后照例惩办。72 但在多数地区，度量衡没有统一，“乡市不用斛，惟常平仓用之州斗，较衡斗减二，乡斗但州斗之七八不等。” 73 “各乡市斗不一，大率倍于仓半不止，相倍者亦半。” 74 “凡米谷用斗用升，龙邑乃用碗用桶算。”75 这中间可能有民间使用量器习惯问题，但仅从度量衡名目繁多，就足以说明统一度量衡的政策，在全国并没有严格贯彻执行。
此外，政府还颁布器用布绢法，76 实际上，就是反对制造、贩卖伪劣商品。各地方官府也相继出台了一些措施。顺治十六年，苏松两府发现有沈青臣等人，假冒金三阳布店字号，制造、贩卖伪劣布匹。于是，地方政府对沈等人进行处罚，并发布告示：“严饬永禁，不许再行混冒”，树碑立法。乾隆元年，苏州又发现此类事情。苏州布业兴盛，名牌字号“可以租价顶售”，“乃有射利之徙，并不自立字号，觊觎他人字号盛行之时，或以字音相同；或以音同字异，窃冒垄断，以伪乱真”。于是，地方官府再次立碑，禁止“苏郡布商冒立字号招牌”，“不许假冒雷同”。77 河南孟县是制造、贩卖白布的地方。由于孟布宽一尺二寸，长至三丈八尺，“俱经官为标发杖杆”，在市场上交易无假货，“以故孟布驰名，自陕甘以至边墙一带，远商云集，每日城镇市集收布特多，车马辐辏，廛市填咽。”但乾隆年间，一些无帖经纪人“截买民间自用短窄布匹，”以次充好，转卖给商贾取利。于是一些机户专门织出窄而短、首尾宽密而中间稀窄的伪劣布匹，扰乱了布匹市场，远商不来收购，使孟布一时难以出售。后来，经几任知县清理整顿，规定机户织布的尺寸，禁止无帖牙人经营，对违者商人可以告发，县官府依法处置。孟布才又逐渐恢复了名誉。78 不过，市场上的假冒伪劣商品；奸商垄断行市；及各种度量衡器具的通行等，是管理一下好几日，一放松又回潮，很难从根本上消除，因此，政府的这一政策虽然地方官能贯彻执行，但效果并不能过高估计。
对城市市场与周围的环境，清政府也注意整顿。当时，“京师首善之区，商贾云集”，特别是正阳门大街两旁，“向有负贩人等列肆贸易”，形成占踞道路，妨碍交通的马路市场。对此，有御史奏请拆除商铺，肃清街道。政府认为，商贾列肆贸易，“势难一律查禁，但毋许侵占轨辙，以便车马往来。”并令地方官“随时稽查，如沿街铺户及市侩等，有楮棚露积，致碍官街者，即押令移徙，以利经涂。”79 同样的事情，也发生在四川巴县。嘉庆十二年九月，巴县政府颁发告示：“据本城朝天党【？】坊长邹玉清、袁乾生、蒋谦缢、田广盛等呈称：情坊内新街口，乃系官街要道，一切米担、鸡笼等物，止许在街挑提发卖，不许摆列店面，年久无异。前蒙仁宪出示晓谕在案。日久弊生，今有不法棍徒，硬将米担、鸡笼等项，任在官街店面摆摊拥塞，逐日往来背运货物人等肆闹不宁，约民难以理斥。协同禀恳仁恩，赏示押逐，伏乞，等情。据此，合行出示晓谕。为此，示谕诸色人等知悉，查新街口乃系官街要道，所有米担、鸡笼等项，止许在街挑卖，毋得摆列店面，致街道拥塞，有碍行旅。自示之后，倘敢仍蹈故辙，许该坊约等指名具禀，本县定行拘案责惩，决不姑宽。”80 政府对马路市场的政策和管理方式，既不禁止商铺经营，又拆除堵塞交通的违章建筑，有一定的借鉴意义。
有些地方市场，由于外来人口常住，形成客民多于土著居民的情况。地方政府设立客总、场头对外来经商人员进行管理。客长、场头“遇公办差，清理场市，安分守己。”81“城市乡场蜀楚江西商民居多，年久便为土著。”乡“场多客民，各立客总以约束之，场以五日为期。”82 湖北施南府恩施县“客民赶场作市，设有场头、客总。土著只十之二、三，余俱外县人。”83 鹤峰州“有定期赶场者，前官设客总、场头以专责成。”84 客长、场头的设立，先由该场民公举，并禀报县衙批准。乾隆三十四年三月，四川巴县冷水场民陈日亮等，廉里三甲乡约黄兆之等公举客长、场头，给县官府的禀文：“情蚁等在居冷水场，一场商贾，四乡买卖，每逢场期，往来辏【？□】”。“凡遇排解稽查，甚至奉办公事，奔走不遑，理合举场头协办。是以蚁等合场公举谢占魁正直端方，堪充场头之任。占魁愿充承值。为此公吁仁天，赏准谢占魁承充场头。”“情蚁甲内安凤场居民二十余家，俱开铺盐、茶、杂货、屠猪生理，均有执业，无场头客长，公事是非无人承办、稽查。蚁系乡约，不敢隐讳。理合签举场头客长认办场内事务。是以协同场民公议，周旭万为人老成，承充场头，谢明睿正直端方，堪充客长。恳恩赏准给照充当，并祈赏示晓谕，俾办公得人，责成有专，”都得到县衙的批准。85
客总、客长、场头的设置主要针对集场墟中的外来经商人员，至于市镇就力所不能及了。如前所述，各地的大市镇一般由政府派驻机构和官员进行管理，以保证交易环境。广东浮源县管埠市，“异省商民杂居五百余家，水陆通郴、桂，各处出棉花、芝麻、葛、芋，交易最繁。商总多粤西人，积习为奸，每一追呼推展逃避，士民诣请当道建巡司于此，或迁武阳巡司于此，庶足弹压。近亦稍驯耳。”86
三、管理商人
市场的主体是商人。按照商人的概念，凡是从事经营活动的人都应属于商人的范畴。商人的分类标准很多，87 这里“以其是否承担政府经济任务”，将商人“分为两大类：” 官商和民商。88 清政府对待官商与民商有不同的政策和管理方式。
1、官商
所谓官商就是由户部、工部、内务府、及国家令各级政府招募而来，直接承担国家的经济任务的商人，或者是经营国家专卖商品的商人。凡是符合上述条件之一者就是官商。官商与民商是可以相互转化的，民商中的部分人可以被招募成为官商。官商不再被招募时，就变成民商。一个商人也可以在不同时期，充当不同性质的商人。89
政府利用官商，进行专卖商品的经营，以确保财政收入；采买铸币材料，解决财政中的困难；参与对外蒙古、朝鲜等国的贸易；运输军需物资，金川战争的军需，都“招商包运”；90 驻西北边防的军队，由官商“承运军需籽种”。91 此外，官商还运输军粮、农用工具及其他物品；减灾赈灾，每当各地粮食缺少，价格上涨时，各地方政府都招商运输粮食，道光年间，“江淮等属被水成灾”，“奉恩旨招商采买米麦，运往灾逼销售”。92 当然在紧急救灾情况下，并非全都招募官商进行，也临时雇用民商运输。国家把官商“当作施行财政政策”的一种工具。93
官商是应国家需要而产生的，又直接为国家经济服务。他们既享受国家给与的经营优惠政策，又必需为国家财政缴纳更多的税款，这就必然受到政府的严格管理和控制。官商享受优惠政策表现在多方面。
其一有免税特权。茶商自卖的茶叶不纳税。乾隆九年规定，铜商办铜“经过各关免其纳税，每年额办之外，如有多余，听其自行贩卖。”94
其二，官商可以从国家提供的低息贷款中得到好处。官商办铜都是“预领价银”，“每因限期宽裕，将本年所领币项，营运射利，新旧挪移”，从中取利。95 康熙时期，国家多次下拨款项借给盐商，四十二年，借给两淮众盐商周转资金一百万两；四十三年，又借给长芦盐商张霖、查日昌等八人周转资金七十万两。96 雍正时开始由盐商付利息，“当领本之初，虽或不无折扣，而尚有现领之银可资周转。且完息仅止一分，不觉其为累也。”97 一般来说，借给盐商的利息是不高的，这从盐商们把国家发放的帑银视为重要财源就可以说明，重息并非重过于嬴的利润，否则盐商就不会视为财源，而视为累商了。作为商人只要嬴利大于借款的利息，就有利可图，若反之，商人是不会贷款的。正如有人指出的：“内务府的币银利息大大低于当时社会上的高利贷，其出借条件并非苛刻，还有展限，恩免之说。币银带有扶植盐商涵义这一点就是毫无意义的了。” 98 有人引用一条史料：乾隆五十二年“至五十四年为止，共借给帑利银六十万两，俾作运本，庶该商等赀本充足，得以转运。”据该商等禀称，“将来缴还所借银六十万两外，情愿再加利银六十万两，共缴银一百二十万两” 99 来说明借给盐商的款项利息重，而引文表明的恰恰是盐商“情愿再加利银”，显然这是盐商的报效，而不是借款的利息。
其三，官商经营专卖商品具有经营垄断权。经营盐、茶、人参、铜等专卖商品，无疑可以获得厚利，贩铜置货，“内地价一，至倭可易五；及回货，则又以一得二。”100 而民商则不能经营这些商品。当时丝是禁止外运商品，但铜商可以“每船配搭绸缎三十三卷”，“准配二三蚕糙丝一千二百斤”，“其非办铜商船仍不得援例夹带”。101 官商在这些优惠条件下，可以迅速获得的厚利，民商不能与之比拟。因此，在清中期以前，富有的商人愿意充当官商。
得到政府给与实惠的官商以向朝廷纳税、报效、捐输作为回报。政府依靠官商的纳税、报效和捐输收回大量资金，使财政收入得到保障。“有清一代的盐商报效，数额巨大，总数达八千一百余万两。” 102 这种报效多在军需、兴修水利、皇室需要、自然灾害时进行。在1750～1800年间，运盐商人每年可获利润500万两。103 盐商平均每年捐输近百万两。104 盐商大概是官商中报效、捐输较多的，他们捐输的款项也只占全年利润的五分之一，可见捐输、报效只是官商利润的一部分，大部分利润是官商投入再生产；或者自己消费；或者作他用了。报效和捐输，没有时间名额的限制，随时可以进行，所以这种方法比较灵活、方便，为更多官商提供了机会。同时“捐输者因捐输量不同可得到从免本身一年杂项差役直至七品顶戴等各种优免和地位。”“如能通过捐输得到顶戴，就可取得某种准官僚的资格，具有一定的司法豁免权。”105 大多数官商依靠报效、捐输取得官职，或者得到某种经营中的利益。因此报效、捐输对官商来说，并非仅仅是“一种政治荣誉”，没有实际好处，他们是不会做的。
2、民商
对于官商以外的商人，这里称为民商。政府对民商推行的是一种宽松的政策，放手让商人在市场上自由竞争。除了收税之外，商人经营什么？价格多少？如何运输？怎样储存？完全由商人自己决定，对此政府没有行政干预。据一些学者的研究成果表明，长江上中游地区与下游地区；西江流域等这些具有粮食供求关系的地区，粮食价格在各地的需求与供应之间，有一种连动性、相关性；而且在苏州、杭州及长江三角洲的大部分地区价格变动通常具有同步性。106“米谷自衡州而下多聚于此，【湘潭】大约视湖北、江南之时价为低昂，倏增倏减，初无定局。”107 这说明湖南市场粮价与湖北、江南粮价之间的连动关系，是从府与府、市镇与市镇之间点到线，和地区与地区之间面与面的连动。同理，其他有供求关系的商品，其价格也会有连动性。康熙三十年夏，“诸商人闻江北旱蝗相继，争籴米而东，舳舻首尾相衔，蔽江而下。汉江之间，米价日增，而江南依然如故，利之所在，人争趋之，反贵为贱，翻贱成贵，甚矣。”108“贵之征贱，贱之征贵，货财生殖，自古如斯。”109 供求关系引起市场上商人之间的相互竞争。可见在市场的竞争中，价值规律在操纵商人的经营，调节各类商品的价格，决定着商人的投资方向。
政府的政策、法规主要反映在保护商人利益方面。为商人旅途安全，各地方政府设置导航标志、救生船、巡船、卡房等设施，并派兵执械护送。110 在沿海运输中，政府针对商人经常遇到海滩等危险，制订一些保商措施。如向近海邻国发函，请邻国对遇风漂至各该国领海的中国商船和滩民“收养解送”。111 琉球、韩国、日本曾多次救起中国滩民，送资遣返回国。雍正九年在法律上规定：“商船在洋遭风落浅，巡哨汛守兵丁不为救护，转抢夺财物，拆毁其船，以致商人毙命，或未致毙命，皆照例分别首从治罪。” 112 对沿海居民抢劫搁浅商船财物，严行禁止。113 福建、浙江、江南、广东、山东五省沿海，按期轮派官兵巡哨，若有行船被劫，限期破案，否则有关人员受参处。114 浙江省还订立保护商船的章程。115 广东派五路巡洋师船保护商船。116
在内地也有同样的法律，直隶“潘桃口木植所经之地，路僻水险，沿河匪类， 或因水发木漂乘机盗窃；或结党截道拦阻木筏；或暮夜上筏砍绳乘机捞抢，” 雍正八年议准，这类事情如“一经商人呈告，该监督即会同永平府审讯明确，照白昼抢夺律治罪。”117 各地方政府也以勒碑示禁的立法方式，对商人进行保护。顺治十七年，松江府为严禁巡船抢掠竹木立碑。118 福建省示禁滩河恶棍扰害商旅；对商人“不得多方需索留难”。119 雍正十年，广东香山县标营巡查官兵抓获冒领县照，借巡河护客为名，抢劫新会农民灰船的盗匪李立正。120 在江西，有的地方滨江近湖，商贾船只载货往来，难免风浪之险阻，每遇事故就有宵小侵凌。地方政府将简明告示分贴沿河江湖处所，及汛地晓谕，务使人人皆知，禁暴戢奸，防护严密，仍令文武员弁，每月终将巡查有无救护缘由，统于巡缉河道折内声明，汇报查考，毋违。”121
政府在法律上明确规定保护商人利益的条文，对违反法律的官员进行惩罚。湖广巡抚张某，“莅任未久，黩货多端，凡所属地方盐引、钱局、船埠等，无不搜括，甚至汉口市肆招牌，亦按数派钱，当日保举之人，必有贿嘱情弊”。张某被革职。122 奉天锦州知县等官员以办差为名，向进口商船和在口岸的行户索银一万余两，受到参处。123 宣化县知县王秉正赊欠商户布银不还，被“问拟杖罪”。124
对官员、军队、基层政府和牙行滋扰商贾，中央政府屡下禁令。清初，政府军与吴三桂作战，广东总督卢崇峻，“奏请大兵往来封借商民船只，不许。”同时，永禁借名军需“勒索供应”，对违犯者“指名参奏”。“军需络绎，往往累及小民”，户部题准“饬各该督抚，严查地方官员，凡一应供应粮饷及沿途喂马，俱准动用正赋，不许借端私派百姓，至办买米粮草豆，务照时价支给，勿致累民。”125 康熙皇帝驻跸热河时，下令“凡商民货物往来，俱不输税。”著严行稽查，“无论满洲绿旗兵弁，傥有需索商民者，即指名题参治罪。” 126 在开放海禁的谕旨中称：“文武官弁藉端需索者，皆从重治罪。”127 有时地方大小衙门所需用品，或令牙行向铺户索取；或派胥役硬拿赊取，“商贾居民饮泣莫诉”，对此，户部题准“衙门需用货物照价平买”，并“通行直省督抚提镇等处，一体遵照”执行。128“凡诸物牙行人评估物价，或以贵；或以贱令价不平者，计所增减之价坐赃论。入己者准窃盗论。” 129 嘉庆二年，江西“各镇市有不法行户，把持行市，欺弄生客，以贵为贱，暗出客名，议价交单承买，即行长价。其原卖之客银尚未得，而该行户先获重利，客虽知而哑忍。”按察使发出命令，对此等奸牙“应速拿究”。130
各省也规定地方性法规，诸如对商人“不得多方需索留难”等。131 并以立碑示禁的方式，向社会颁布。这种碑文在各地都有不少。132 乾隆年间，江西禁革铺垫供应；133 饬禁省城磁铺当差；禁革木行借派当差。134 福建办理军工应需料物，不许派令业户行保领价代买。135
在清代的法律中，士农工商都属于凡人等级，商人犯罪与士农工犯罪的处罚是同等的。136 并没有再把凡人分成四等，士、农在上，商人最下的法律和实际事例。对商人服饰的规定，也说明商人与其他凡人等级并无区别。顺治九年规定，“领催吏书通事耆老兵民商贾等，准用素缎素纱绫绸绢纺丝各色布，准带貂帽狐皮帽。”以后又定，“商贾有捐纳职衔者，冠带服饰各从其品，无职衔者与庶民同，不得僭越。”商人的服饰标准，比凡人等级以下的人高。“各衙门舆隶等役，及民间奴仆长随，不得滥用缎纱及各样细皮，违者治罪。”137
当商人与农民发生矛盾的时候，各地方政府具有法律效益的判决，应该说还是公正的。福建北部处于闽江上游地区的各县出产木材，商人砍伐后，沿河运输。乾隆三十五年，建安县游天逵等人以商木冲坏农田为由，“阻运勒索，甚至聚众凶殴”，官府对游等人“分别杖笞折责发落”，并追回勒索钱文，还给木商。为此，省里酌定章程：禁止河流沿岸乡民对商人勒阻；木商放排应小心，冲损田地、桥梁等要酌给工费。138 类似事件在浙江也发生过，那里的政府作出了相同的处理。乾隆五十五年，徽商为购买杭州沿江闸口至秋涛宫一带三千六百九十余亩沙地，建立木商公所，堆贮木材，与当地农民发生争沙地纠纷。地方政府认为，该沙地正当木商运木要路，关系木材堆贮。如果以这些沙地开垦种粮，地亩之税只有百余两，而木商运木的关税，则高达数万两，“核计课额，增减悬殊，自应统归木商全行管理。所有新升课银，即令该商永远承纳。”并“将从前已纳之银，及开垦工本，一并从优偿还。”同时勒石立碑，永远遵行。139 与福建省政府不同的是，浙江省政府看到商人缴纳的税额，要比农民纳的粮税多得多，从国家财政考虑，维护了商人的利益。这种认识远远超出传统的重农思想，值得注意。
政府为商人设立商籍，使商人子弟可以参加科举考试，为他们创造了升迁和享有一定特权的机会。虽然这主要是对官商的，但也有民商获得这种实惠。清代继承明制，顺治十一年，“设立直隶、江南、浙江、山东、山西、陕西【“陕省向未设有商学，……惟每科乡试内有甘肃省宁夏府商学生员，”陕西实指宁夏设有商学。140】六省商学。”康熙六十年，“设立广东商学。”141 但与明代略有不同，“商籍，（商人子弟准附于行商省分，是为商籍。）”“奉天地方贸易商人不准于该处入籍。”142 清代的商籍包括盐商之外的商人。但商学并非在各省都设立，而且，从有关的记载看，143 大概绝大部分应试之人是盐商子弟。“学政姚梁条奏，以商籍子弟原例因其不能回籍应考者，准在行盐地方入籍，若本省之人在本省充商，均令归入本籍州县应考。”144 当然“也可以找到一些非盐商家庭出身而以商籍应试的考生。如死于署陕甘总督任上的沈兆霖（1801～1863）。”“（盐商另立学额）显然不是对商人的歧视，而是考虑到他们的经济资助而给予的一种特殊优遇。另立学额使他们取中的机会要多得多。”145
政府推行捐纳制度，商人是受惠者。清代的捐纳制度源于前代，清代历朝都实行过。捐纳制度一般是国家需要经费，如军需、河工、赈灾、营田；或者是财政入不敷出时，由政府诏谕富有之人进行，根据捐纳数量授给捐纳人相应的官衔。捐纳有常平仓谷，也可捐其他商品或者银钱。雍正“十三年议准，各省捐纳贡监职衔，……准将生熟铜斤照数交纳。”146“近年以来，江浙等省之人携其所产布帛等类，到甘易换民间粟麦，纳诸官仓，填取监名，实收而去。”147 新疆“请于乌鲁木齐所属州县商贾百姓，准其以布捐监。”吐鲁番、喀喇沙尔商民，“准以棉花捐监。”148尽管捐纳制度不是政府专门给商人提供的作官机会，对除贱民以外各等级的人都是均等的；尽管捐纳官衔的人往往被正途官员看不起，地位低，其特权、利益也不如正途官员，但是，捐纳的事实不能不说是政府给商人的一种特殊优惠。因为能够获得这种机会，恐怕只有富俗的商人。广大低收入的百姓，特别是大多数农民没有财富，所以也就不能享受这种机会带来的好处。
四、政府在市场中的作用
限于篇幅，以上只能描述清代前期中央政府与各级地方政府在市场交易中所起的部分作用。总的说，清廷市场政策与管理的作用力的方向，与其制订政令、法规的出发点相关。当出发点是为商品流通服务时，作用力的方向与商品经济发展的方向就一致，起到促进商品经济发展的作用。应该说，这种情况在清代前期有而不多，因为当时的统治者对商品经济的认识是极有限度的。当出发点是抑制商品经济发展时，商品经济反而向前发展的情况，在清代前期几乎是不存在的。大多数情况是，官府制订政策、法规的目的是非经济原因，作用力的结果，政策的导向，或压制、抑制了商品流通；或推动、促进了商品经济的发展。由此看来，清代前期的政府不仅在传统经济中起到主要作用，而且这种作用所造成的结果还是比较复杂的问题，需要具体情况具体分析。
政府对市场交易的规定和管理办法；对一些农村集场的封禁；对市镇和城市市场的设置与管理，其出发点都是安定社会。所谓安定社会，就是维护政权的统治秩序。因为产生经济纠纷，会造成社会的不安定因素，所以政府要缓解民间内部矛盾，在商人与农民、商人与商人、商人与牙行、商人与官员、商人与政府之间，平衡各方面的利益。但在实际中，政府对商品交易市场软环境的政策与管理，确实起到了发展商品流通的积极作用。虽然政府的目的不是为了商品流通的发展，尽管不能令行禁止，但对阻碍商品流通顺畅进行的恶势力进行治理整顿，打击倒买囤积、垄断、把持市场的奸商，统一度量衡等，保证了商品交易的正常进行，维持了市场秩序，为商人创造了有利的经营环境。政府对农村集场、市镇和城市市场的设置与管理；官员捐俸恢复或重建市场，一方面顺应经济发展和民间的要求；另一方面也具有一种倡议作用，引导民间自建集场。在这种大环境下，清代全国的集场、市镇数量比以往任何一个朝代都多，这与清廷政策的导向性，以及各级地方官府所起的作用密不可分，从而为商品经济发展创造了必要的硬件环境。从长远看，政府保商的法规，确是清代社会商人经营的一种保证。管理总比不管好，不能因为牙行欺商，官员扰商等弊病存在，就否定政府对市场的政策与管理。因为官府是反对任何人骚扰商人的，从政策走向和执行的效果看，无疑对商品经济的发展和商人经营都是有利的。
应该提到的是，由于官兵贪赃枉法，吏治腐败，使得在实际经济活动中，商人往往很少享受到政府给与的保护。扰累商民是经常发生的事情，处于民不究，官不管的状况，多数商人常常忍受勒索，敢于告发是少数。有时商人虽举报，但官员不负责，不管理，举报也无用。道咸年间，口北地方“客商之遭害者，指不胜屈，报官无益，遂亦隐忍而不报，向使稍稍著意，稍稍动手，或当不至横肆若此耳。”149当然商人也以结交官员，贿赂当政，投靠政府，偷漏税款等方式，进行自我保护和反抗。
然而在贯彻执行政策的问题上，还有一个重要的前提。这就是清代的官员并非都是贪污腐败的，正如卢梭所说：“任何一个政府，假如它不腐化、不败坏，总是严格遵循着它所负的使命前进，那末，这个政府就没有设立的必要。在一个国家里，如果任何人都不规避法律，任何官员都不滥用职权，那末，这个国家就既不需要官员也不需要法律。” 150 清代前期的政府官员中，既有政绩斐然的，又有无所作为的，更有贪赃枉法的。但中央政府不鼓励官员贪污犯法，并对贪赃枉法的行为，制订了许多处罚条例。当时一些贪污腐败的总督、巡抚等省级高官受到法律处罚的事例已经证明了这一点。政府的政策、法规，正是靠那些勤政廉政的官员贯彻执行的，否则，清朝政权就难以存活268年之久。
与此相反，政府对官商则采取了不同的管理方法，推行官商经营专卖商品的制度，给官商经营权和部分资本，并对其进行严格的管理。公平的说，清代前期雇募官商经营专卖商品，比起前代的官府直接经营要进步得多，国家干预商品经济的程度也比以前松解。而且建国初期经济尚在恢复阶段，这种格外帮助和关注，不仅使许多官商发家致富，而且也使国家财政、救灾、茶马贸易等事业得到保证。官商的利益与政府的利益是一致的，官商的盛衰与国家经济的发展变化有直接关系，两者的命运紧密相连。官商是政府为了自身目的而招募产生的，政府努力帮助官商赢利以供财政之需，不仅给与许多优惠政策，而且专门提供官商子弟参加科举考试的机会。这些都说明政府希望官商经营好，赚取更多的利润，但事与愿违，随着国家经济发展变化，许多官商却先后衰落破产了。这恐怕是政府对官商的管理和限制，没有因时而变，僵硬的管制体制和缺乏弹性的政策，起了阻碍官商继续发展的作用。政府为了保证财政收入，从主观意志出发，人为管理，统制过死，完全违背经济规律。诸如规定运销地点、限定销卖时间，实行价格管制，严重违反商品交易中的价值规律，尤其当实际情况变化时，政策仍然不改变。陕西榆林茶引一千道，规定在榆林、怀远、蒙古鄂尔多斯等六旗行销。乾隆年间，由于山西民人制茶销往蒙古，官引在这一带滞销，官商受到损失，致使无商领引贩茶。再如，乾隆以前，日本铜源丰裕，采购较易，运到日本的国货价贵易销，运铜成本较低，铜商获利较多，政府却不准在每年二百万斤定额以外多购多运。到了乾隆年间，日本铜产量降低，出口铜也减少的情况下，政府仍按每年运足二百万斤的额数，令铜商贩运。铜商请削减运铜数量，政府不允许，以至官商难以完成定额，只能作为挂欠，转帐于下一年度的交铜额内，因此官商欠帐年年增加。以范永斗及其子孙为代表的大官商范氏家族要求“弃产变价，告退招商”，政府不批准。151 货源发生变化不许改变定额，造成官商亏损，是国家干预的结果。官商一旦负债累累，不能继续经营下去，政府则立即对其查抄逮捕，以家产抵偿债务。范氏家族正是依靠政府给与的特殊政策和热心关照，发家治富的，他们经营过许多专卖商品，可以说优惠享受多，管制也受得不少，最后达到破产的境地。范氏家族在当时官商中是资产雄厚者，尚且如此，其他官商更可想而知了，大多数官商都难免落得此下场。嘉庆、道光时期，私茶、私盐盛行，愿意承充官商的商人大大减少，不仅反映了这种政策的弊端，而且也说明官商的管理体制已经不宜再沿续下去了。
清代前期政府从统治需要出发，推行了对民商和官商管理上的双轨制。这种传统的商品经济制度是专制政府独特的管理模式，贯穿有清一代，为维持地主制经济的运转发挥了巨大的作用。如果说中国古代社会早期是以国家干预的指令性经济占主导地位，那么到了后期，特别是清代前期，尤其在商品流通方面，国家干预已经退居次要。只是在对官商的管理上，和遭受自然灾害，需要地区间粮食等物资调济时，政府才下达指令，或专项投资，引导商人营运。可见清代前期的政府不是包罗万象，什么都管，而是创造经营环境，保护商人利益，调动商人的积极性。其政策、法规可操作性强，适应社会实际，所以能长期延续下来。政府这只“看得见的手”制订政策、法规，一方面严格管理官商，保证财政收入；另一方面也充当了市场交易的裁判员。尽管其对官商的管理方式有许多弊病，但在当时地主制经济的条件下，从财政方面看，特别是在前期还有一定的积极意义。市场交易则主要由价值规律这只“看不见的手”来调节。“看得见的手”和“看不见的手”双管齐下，形成中国专制政体下商品经济颇具特色的运转方式。其重要特点就在于它使市场交易基本形成了自由竞争，当然也是一种不完全的自由竞争，使得民间商业遵循客观经济规律发展，民商的发展也比较正常、稳定、迅速。正是这种自由放任，听之认之的经营环境，才是清代社会商品经济、商人发展的保证。当时商人数量的增多，商帮队伍的扩大和增加，几乎无省无之，亘古未有，意义深远。
清代专制政府的市场政策与管理，比资本主义国家的政府职能，在推动、促进商品经济发展方面的作用要小得多，甚至有本质的区别。专制政权的本质特征就是一切从巩固自己的统治出发，以国家政治、军事、财政需要为出发点而制订政令、法规。因此其政策、法规，必然首先要求达到社会稳定，甚至为了稳定而牺牲经济发展。这是因为中国专制国家的经济基础是农业，以农业为本，工商为末业。只要农业发展，人民有饭吃，社会秩序就会安定，政权也就稳固。朝廷自然从这一利益出发制订国策，所以很少从商品经济发展的角度制订政策和法规，对市场进行管理。需要指出的是：清代政府重视农业，但并不轻视商业。农业与商业在地主制经济条件下不是对立的。农业、手工业、商业在整个地主制经济中，比例适中，协调发展。从未发生只发展农业，抑制手工业、商业，而使比例失调的情况。
当时欧洲的经济学家休谟、亚当·斯密、配第，从一些探险家、传教士、商人的著述中，了解到中国的情况。他们都认为：“中国在一般人心目中是世界上最富庶的帝国之一”。152 但国民的生活水平与欧洲人民相比，“中国下层人民的贫困程度，远远超过欧洲最贫乏国民的贫困程度。” 153 这是因为皇权为主的国家利益在中国高于一切。社会资源也首先满足国家财政的需要，致使国富民穷。政府满足于维持人民生活在温饱的低水平上循环。专制政权的自我修补，尽管不断进行，可从未达到完善的地步。这说明中国地主阶级无法超越自己，只有外力才能解决问题。而西方资本主义国家的立国根基在工商业，以商为本，发展商业、发展经济是目的，充分发挥政府职能在商品经济中的作用。他们的国家利益与商人利益是一致的。为了商人的利益而保护商人，这是资本主义国家政权的特性。正是二者的经济基础不同，国策也就各异，自然政府职能在促进商品经济发展方面也会有相当大的差距。
注释：
1 康熙《天长县志》卷之一，疆域志。
2 《清代乾嘉道巴县档案选编》下，第201页。
3 康熙《长葛县志》卷之二，建设场，镇集。
4 道光《南海县志》卷十三，建置略五，墟市。
5 乾隆《镇安府志》卷二，舆地志下，墟市。
6 光绪《四会县志》编二下，墟市。
7 民国《潮州志》实业志六。
8 民国《琼山县志》卷五，建置志六，市。
9 陈支平等：《清代闽西四堡族商研究》，载《中国经济史研究》1988年，第2期。
10 加藤繁：《中国经济史考证》，商务印书馆1973年，第3卷，第98页。
11 光绪《嘉定县志》卷一，乡都，市镇。
12 《清高宗实录》卷一七六，乾隆七年十月己亥。
13 乾隆二十年五月初十四日四川总督黄廷桂奏；四十三年七月初二日陕西巡抚毕沅奏，见《宫中档乾隆朝奏折》第11、44辑，第347、104页。
14 王昶：《商洛行程记》，见《小方壶斋舆地丛钞》第六帙。
15 乾隆三十年四月二十一日江西巡抚明德奏；四十三年闰六月十七日江西巡抚郝硕奏，见《宫中档乾隆朝奏折》第24、43辑，第641、642、802、803页。
16 乾隆四十二年四月二十一日广西巡抚吴虎炳奏，见《宫中档乾隆朝奏折》第38辑，第417页。
17 乾隆二十九年三月初五日湖广总督李侍尧奏，见《宫中档乾隆朝奏折》第20辑，第737页。
18 雍正《陕西通志》卷十七，关梁二。
19 乾隆《洵阳县志》卷之四，建置，市镇。
20 嘉庆《汉州志》卷九，上，关隘。
21 乾隆《江油县志》卷上，关隘。
22 道光《临桂县志》卷十二，廨署。
23 道光《南海县志》卷之十，建置略二。
24 乾隆《潮州府志》卷十四，墟市。
25 道光《云梦县志》卷一，舆地，疆域。
26 参阅邓亦兵：《清代前期的市镇》，载《中国社会经济史研究》1996年，第3期。
27 乾隆三十年十一月十七日广西巡抚宋邦绥奏；四十六年九月十二日广西巡抚姚成烈奏；三十二年闰七月初一日山东巡抚崔应阶奏，见《宫中档乾隆朝奏折》第26、48、27辑，第614、758、474页。
28 《湖南省例成案》户律，仓库，卷二十三；嘉庆《会同县志》卷之三，城池，市镇附。
29 乾隆《独山州志》卷之三，地理志，场市。
30 《嘉庆重修一统志》卷四五五，连州。
31 光绪《钦定大清会典事例》卷二十八、三十、三十一，吏部，官制。
32 乾隆《确山县志》卷之一，建置，镇店。
33 乾隆《沅州府志》卷八，乡都，市镇。
34 参阅高松凡《历史上北京城市场变迁及其区位研究》，载《地理学报》1989年44卷2期。
35 孔宪易校注《如梦录》，中州古籍出版1984年，街市纪第六。
36 《清世祖实录》卷四十，顺治五年八月辛亥。
37 参阅周尚意：《元明清时期北京的商业指向与城乡分界》，载《北京师范大学学报》1999年，第1期。
38 张岗：《清代直隶商品经济分析》，载《河北师范学院学报》１９８５年，第３期。
39 乾隆《长治县志》卷之四，疆域，市集。
40 康熙《洋县志》卷之二，建置志，城池。
41 乾隆《黔阳县志》卷之四，城池，街巷。
42 乾隆《商水县志》卷之一，舆地志，市镇。
43 康熙《洋县志》卷之二，建置志，城池。
44 《清圣祖实录》卷二三八，康熙四十八年六月庚子。
45 《清续文献通考》卷四十七，征榷十九。
46 参阅林永匡等:《清代西北民族贸易史》中央民族学院出版社1991年，第551、553、548、546页。
47 西清：《黑龙江外纪》，见《小方壶斋舆地丛钞》第一帙。
48 《清代乾嘉道巴县档案选编》下，第357页。
49 江繁：《创立西关集市序》，见乾隆《灵宝县志》卷之五，艺文上。康熙、光绪、民国志均同。
50 康熙、乾隆《获嘉县志》卷二，城池，街市。
51 康熙《重修阳春县志》卷之四，山川，墟市。
52 雍正《六安州志》卷之五，城池。
53 道光《留坝厅志》卷一，厅城图。
54 常钧《添筑安西东关护墙》，见《敦煌随笔》卷下。
55 乾隆四十七年十二月初五日云贵总督富纲奏，见《宫中档乾隆朝奏折》第５４辑，第２７９页。
56 参阅经君健：《清代关于民间经济的立法》，载《中国经济史研究》1994年，第1期。
57 光绪《钦定大清会典事例》卷七六五，刑部，户律市廛。
58 《清圣祖实录》卷三十，康熙八年六月壬申。
59 《清雍正至乾隆年条奏》户例，乾隆六年条例。
60 乾隆五十三年三月初七日海宁奏，见《宫中档乾隆朝奏折》第67辑，第494～497页。
61 乾隆《长治县志》卷之四，疆域，市集。
62 乾隆《光山县志》卷之十一，市集。
63 康熙《临高县志》卷之三，建置志，墟市。
64 乾隆《解州安邑县运城志》卷之三，城池。
65 《清圣祖实录》卷二一六，康熙四十三年六月戊子；十月癸未。
66 参阅经君健前引文。
67 《治浙成规》藩政，卷一。
68 《上海碑刻资料选辑》第128页。
69 《明清苏州工商业碑刻集》，江苏人民出版社1981年，第303页。
70 《江苏省明清以来碑刻资料选集》第188页。
71 《清代乾嘉道巴县档案选编》上，第238页。
72 周际华：《禁大称小斗》，见《共城从政录》道光。
73 嘉庆《郴州总志》卷二十一，风俗志。
74 道光《城口厅志》卷六，风俗。
75 道光《龙南县志》卷二，地理志，风俗。
76 参阅经君健前引文。
77 《上海碑刻资料选辑》第84、85页。
78 乾隆《孟县志》卷四上，田赋，物产。
79 《清仁宗实录》卷二五六，嘉庆十七年四月甲子。
80 《清代乾嘉道巴县档案选编》上，第397页。
81 《清代乾嘉道巴县档案选编》下，第238页。
82 爱必达：《黔南识略》卷二十。
83 嘉庆《恩施县志》卷四，风俗十八。
84 道光《鹤峰州志》卷之四，营建志，街市。
85 《清代乾嘉道巴县档案选编》下，第299页。
86 康熙《浮源县志》卷之四，建置志，街市。
87 参阅唐力行：《商人与中国近世社会》，浙江人民出版社1993年，第15～19页。
88 经君健：《明清时代山西商人的性质问题》，载《文史研究》1994年，第1、2期。
89 参阅邓亦兵：《清代前期的官商》，载《北京社会科学》1997年，第4期。
90 《清高宗实录》卷三二九，乾隆十三年十一月乙亥。
91 乾隆二十年六月十七日山西巡抚恒文等奏，见《宫中档乾隆朝奏折》第11辑，第740页。
92 道光十二年七月三十日江苏巡抚林则徐题本，见钞档。
93 经君健：《明清时代山西商人的性质问题》，载《文史研究》1994年，第1、2期。
94 《清朝文献通考》卷十六，钱币四。
95 光绪《钦定大清会典》卷十七，户部。
96 参阅韦庆远：《清代康熙时期‘生息银两’制度的初创和运用－－清代‘生息银两’制度兴衰过程研究之一》，载《中国社会经济史研究》1986年，第3期。
97 左宗棠、徐宗斡：《会奏减免兼征帑息疏》，载《皇朝经世文续编》卷四十五，户政二十二，盐课四。
98 李克毅：《清代盐商与币银》，载《中国社会经济史研究》1989年，第2期。
99 乾隆五十二年三月十六日穆腾额奏折，转自林永匡等：《清代盐商与皇室》，载《史学月刊》1988年，第3期。
100 清佚名：《东倭考》。
101 《清朝文献通考》卷三三，市籴二。
102 陈锋：《清代盐政与盐税》中州古籍出版社1988年，第235页。
103 何炳棣：《扬州盐商：十八世纪中国商业资本主义研究》，转自王根忠：《明清扬州盐商社区文化及其影响》，载《中国史研究》1992年，第2期。
104 魏林：《鸦片战争前后的商人资本及向产业资本的转化问题》，博士论文。
105 陈春声：《市场机制与社会变迁－18世纪广东米价分析》中山大学出版社1992年，第226页。
106 参阅【日】岸本美绪：《清代物价史研究的现状》，载《中国近代史研究》第5集，1987年；史志宏：《王业键《1638—1935年间江南米价变动趋势》述要》，载《中国经济史研究》1993年，第3期。
107 嘉庆《湘潭县志》卷之三十九，风土上，风俗。
108 刘献廷：《广阳杂记》卷四，中华书局1957年。
109 郑光祖：《（醒世）一斑录》杂述卷六，货殖贵贱，道光二十五年青玉山房藏板。
110 参阅邓亦兵：《清代前期为商品流通服务的设施》，载《文献》1998年，第1期。
111 《历代宝案》第三册，第1618页。
112 光绪《钦定大清会典事例》卷六二九，兵部，绿营处分例，海禁。
113 《清宣宗实录》卷二一三，道光十二年六月乙酉。
114 光绪《钦定大清会典事例》卷六三一，兵部，绿营处分例，巡洋捕盗。
115 《治浙成规》卷七，臬政。
116 参阅叶显恩：《广东航运史》第196～197页。
117 光绪《钦定大清会典事例》卷九四二，工部，关税。
118 《上海碑刻资料选辑》第108页。
119 《福建省例》二十三，船政例；二十四，海防例。
120 张伟仁：《清代法制研究》第1辑，第3册，第368页。
121 陈宏谋：《禁乘危抢货檄》乾隆七年，见《培远堂偶存稿》卷十四，文檄。
122 《清圣祖实录》卷一三二，康熙二十六年十二月乙丑。
123 乾隆四十三年十二月初一日福隆安、金简奏，见《宫中档乾隆朝奏折》第45辑，第769～770页。
124 《清雍正至乾隆年条奏》，刑部《府州县衙门需用布绸缎一切货物毋得于管辖地方滥行赊买》。
125 《清圣祖实录》卷八，康熙二年正月已亥；卷一九，康熙五年七月乙酉；卷四八，康熙十三年六月已未。
126 《清世宗实录》卷九二，雍正八年三月乙未。
127 光绪《钦定大清会典事例》卷二三九，户部，关税。
128 《清雍正至乾隆年条奏》，户部，乾隆二年《衙门需用货物照价平买》。
129 光绪《钦定大清会典事例》卷七六五，刑部，户律市廛。
130 《西江政要》卷三十六。
131 《福建省例》二十三，船政例。
132 散见于《明清苏州工商业碑刻集》；《上海碑刻资料选辑》。
133 凌燽：《西江视臬纪事》卷三，条教。
134 《西江政要》卷二。
135 《福建省例》（二十三）船政例。
136 参阅经君健：《清代社会的贱民等级》，浙江人民出版社1993年，第20～35页。
137 光绪《钦定大清会典事例》卷三二八，礼部，冠服。
138 《福建省例》（三十四）杂例，《运木出水酌量装排章程》。
139 《徽商公所征信录》，见张海鹏等编：《明清徽商资料选编》，黄山书社1985年，第183～184页。
140 乾隆四十四年二月二十八日，陕西巡抚富纲奏，见《宫中档乾隆朝奏折》第47辑，第597页。
141 光绪《钦定大清会典事例》卷三四八，礼部，贡举。
142 光绪《钦定大清会典》卷十七，户部。
143 参阅光绪《钦定大清会典事例》卷三四八；三八一。
144 乾隆四十四年正月二十九日山东巡抚国泰奏，见《宫中档乾隆朝奏折》第46辑，第648页。
145 张仲礼：《中国绅士――关于其在19世纪中国社会中作用的研究》，上海社会科学院出版社，第79注⑥；第80页。
146 光绪《钦定大清会典事例》卷二零四，户部，钱法。
147 乾隆二十八年九月初十日甘肃巡抚常钧奏，见《宫中档乾隆朝奏折》第19辑，第65页。
148 《清宣宗实录》卷一零三，道光六年八月乙丑。
149 《致王雁汀中丞书》，见徐继畲：《松龛先生文集》卷三。
150 （法）卢梭：《论人类不平等的起源和基础》商务印书馆1997年，第142页。
151 参阅韦庆远前引文。
152 《休谟经济论文选》商务印书馆1997年，第14页。
153 （英）亚当·斯密：《国民财富的性质和原因的研究》上卷，商务印书馆1996年，第65页。
（资料来源：《中国商业史》第四卷，中国财经出版社2003年（即出））
