明末以来，战乱、灾害频繁，大批农民死亡流徙，土地缺耕抛荒，农业生产为之凋弊。顺治初，直隶“一望极目，田地荒凉，四顾郊原，社灶烟冷”[1]；山东“土地荒芜，有一户之中止存一二人，十亩之田止种一二亩者”[2]；江西“人丁死亡过半，田土抛荒四分”[3]；湖北地方，“逃亡死徙，在在不堪，在册熟田赋额，不敌江南一县”[4]。及至九年，湖广、江西、河南、山东、陕西诸省，“所报荒亡地土有十之三四者，有十之五六者”[5]。十八年，号称“天府之国”的四川，全省现征熟地仅3440顷，只及明万历六年官民田地134827顷的2.55％。[6] 

      人丁、土地，乃财赋根本。所谓“无地则无民，无民则无赋，惟正供有亏，根本之伤” [7]。故招辑流民，使其安心田亩，重新开垦耕作。恢复农业遂成为清初国家推行劝垦政策的出发点。 

      顺治元年八月，山东巡抚方大猷题奏“平定山东十二要策事”，内第八款为劝民垦荒：请凡荒地无主者，可分给闲民及官兵，其有无力者，给以牛种或人以助耕。给地之法，先尽民间，然后分给官兵，在兵可以渐图减饷，在民三年之后可以按顷征粮。经户部议准请旨颁行[8]。二年，户部题准，新垦荒地免租一年[9]。其三年起科者，系指原荒之田；一年后供赋者，指原为熟地而抛荒者[10]。三年二月，又因顺天巡抚宋权题请，准予“已荒地亩，仍行该地方官招徕，俟耕熟起科”[11]。五年十一月，顺治帝颁发诏旨：各处无主荒地，该地方官察明呈报，抚按再加察勘，果无虚捏，即与题免钱粮，其地仍招民开垦” [12]。上述颁定的招垦诏旨政令，前后缺少连贯，有的还互存抵牾，地方州县官难免无所适从，清廷遂于顺治六年四月再次下谕： 

      自兵兴以来，地方多荒芜，民多逃亡，流离无告，深可悯恻。著户部、都察院传谕各抚按，转行道府州县有司，凡各处逃亡民人，不论原籍别籍，必广加招徕，编入保甲，俾之安居乐业。察本地方无主荒田，州县官给以印信执照，开垦耕种，永准为业。俟耕至六年之后，有司官亲察成熟亩数，抚按勘实，奏请奉旨，方议征收钱粮。其六年以前不许开征，不许分毫佥派差徭......各州县以招民劝耕之多寡为优劣，道府以责成催督之勤惰为殿最，每岁终抚按分别具奏，载入考成。该部院速颁示遵行。[13] 

      这是清廷为劝民垦荒所作的一次完整政策表述。至此，清初自上而下推行的垦荒活动便全面展开。 

1. 领垦无主荒地永准为业 

       清初，存在两种荒地：一是无主荒地，二是有主荒地。所谓无主荒地，系指在战乱或灾荒中原业主死亡或远逃无踪、查无下落的那部分土地，故亦称“无主死荒”、“老荒之田”[14]。 

        顺治六年谕令，无主荒地，凡经认垦，可“永准为业”，即具有完全的所有权，并由州县官给与印信执照，以作凭证。顺治十年十月，工科给事中魏裔介在“拯救兵民八事疏”中强调，“流民所至地方，官给印票，准其入籍垦荒”[15]。十八年二月，户部议复云南、贵州两省垦荒事宜，重申无主荒田招民垦种，由“该州县给以印票，永为己业”[16]。其时，河南、南阳、汝宁地方，荒地一经耕熟后，往往有人认业，讼端旋起，诉之于官断明，资产随之荡然，以至出现荒地无人应垦承种现象。为此，该省巡按刘源浚上疏请旨：自后凡有业户领垦荒地，当局需先给帖文，开列姓名年月，并荒田四至座落，以期明确产权，杜绝争端[17]。四川自康熙时，有荆楚民户移驻占垦。他们多在画定疆界后，“牒于官，官不问其地方数十里、百里，署券而已” [18]。署券就是给照，说明康熙时四川亦已遵行由官发证垦田的制度。 

      至于有主荒田，仍令本主或本主招佃开垦。其无力者，官府可酌发牛种给以资助[19]。在有主荒田中，若原主不能开垦者，地方官可另行招人耕种，“给与印照，永远承业，原主不得妄争”[20]。顺治十四年，户部在议复户科给事中粘本盛疏奏时，对此再次加以确认[21]。及康熙二十二年三月，户部就河南巡抚王日藻条奏“凡地土有数年无人耕种完粮者，即系抛荒，以后如已经垦熟，不许原主复问”，请旨允准，正式批复实施[22]。国家对废置有主荒田干预的加强，于此可见。 

2.    起科年限 

      农业生产有其季节特点，无论新荒熟田，皆今年报垦，明年方言收获。积荒之地，草根深结，土性坚固，耕治甚艰。初年止能开垦，次年始可治田，三年方望收获[23]。贵州等南方山区，土质瘠薄，甚至垦殖数载，“收获所入，薄不足输税”[24]，况战乱之后，沟洫堙塞，河道失修，非一村数家短时所能解决。故有人言：“从来开垦田地，一年利不偿本，二年本利相当，三年得获子粒。故旧例垦田起科，以三年为率。”[25] 

      清初，朝廷对应招垦荒业主的起科年限，曾经多次变动。顺治元年规定，久荒者三年起科；二年补定，原熟而抛荒田地，即“新荒”一年后供赋。顺治六年又把起科年限定为六年，但未得贯彻。九年经户部题准，京畿八旗图占退地、首告清出地、各省驻防遗下地，“照垦荒例招垦，三年起科”；十七年又准八旗撤出壮丁地亩致令荒芜者，“令地方官招民垦种，照例三年后起科”[26]。与此同时，户部尚书葛达洪在“题请严敕各督抚力行垦荒禁革弊端本”中，重申开垦荒地“功令三年之后起征”的规例[27]。四川稍有例外，顺治十三年，该省屯田御史高民瞻以蜀地凋残、垦政难行为理由，请求朝廷大破成格，准许“开荒者暂准五年之后起科”[28]。十八年清军底定云南，新任云贵总督赵廷臣以滇黔田土荒芜，当亟开垦，请“将有主荒田令本主开垦，无主荒田招民垦种，俱三年起科”，得到朝廷允准[29]。然而户部又议准：“云南承垦抛荒地亩，久荒者初年免征，次年半征，三年全征；新荒者初年半征，次年全征。其冲路阳林、永昌等处，新荒者次年起科，久荒者三年后起科”[30]。在此，除阳林（今嵩明县境）、永昌等少数交通要冲地区外，连新荒次年起科、久荒三年起科的基本要求也做不到。 

      清军底定云南，大规模的军事行动基本结束，全国政局进一步稳定，清廷在起科年限上又趋向松动。康熙元年，允准河南南阳府和汝州“领垦荒田，一应杂差，请俟五年后起派”[31]；四年，清廷还发交户部讨论贵州巡抚罗绘锦提出的该省开荒“请不立年限，尽民力次第开垦，酌量起科”的意见[32]。七年，云南道御史徐旭龄在谈及垦荒二十年而无成效的三个原因，第一条便是“催科太急”。他认为田有高下不等，起科年限也不能完全一律，要使垦荒确有成效，“必新荒者三年起科，积荒者五年起科，极荒者永不起科，则民力宽而佃垦者众矣”[33]。此后，四川湖广总督蔡毓荣以蜀省有可耕之田，而无耕田之民为由，请将起科年限延长为五年[34]。官员们的意见引起康熙帝的重视，乃于十年批准新垦荒地“三年后再宽一年”，即四年起科[35]。第二年宽延为六年[36]。及至十二年，更放松至十年。是年十一月，康熙帝在给户部的一道谕旨中说： 

见行垦荒定例，俱限六年起科，朕思小民拮据开荒，物力艰难，恐催科期迫，反致失业……嗣后各省开垦荒地，俱再加宽限，通计十年方行起科[37]。 

      不久，三藩之乱爆发，并迅速蔓延到南方、西北诸省，原定十年起科令不但无法推行，且因军饷紧急，户部于十五年正月向各省发出了康熙十二年以前开垦的荒地于十五年起科、十三年以后开垦的田地仍照前定例于三年后起科的规定[38]。十八年，平定三藩战争取得基本胜利，清廷重定开垦荒田，仍准六年后起科[39]。随着荒地逐渐垦复，自二十二年起，又在某些地区恢复清初三年起科的规定，并相沿成例，[40]但仍时有以事涉例外请旨而予宽限者。三十九年，贵州巡抚王燕上疏称：全黔荒田十居三四，山田为多，土性瘠薄，开垦倍费工本，请依例减则，宽限六年后起科，得到允准[41]；四十三年十二月，湖广巡抚刘殿衡以荆、襄、郧阳等处荒田甚多，请听民开垦，六年升科，经部议请旨准行[42]；五十三年，因工部右侍郎常泰条奏，准将甘肃荒弃地亩，招民开垦，即与本人永远为业，照例六年后起科[43]。更有皇帝为显示宽大不予起科者，像直隶苑家口以下向年永定河冲决处、江南黄河沿堤岸空隙地，以及四川的不少垦熟荒地，“皆未尝令起税也”[44]。 

3.    官给牛种 

      清初，直隶、山东、河南等省大饥之后，贫民种粒无出，耕牛无具，切望官为措置，以期秋禾有成[45]。顺治八年，陕西三边总督孟乔芳疏称：该省八府一州无主荒田256295顷，有主荒田64250顷，急待招民开垦，然“彼其牛具之无出，籽种之无措，实是力不能给，原非甘弃荒芜”[46]。山西井陉县，自县官出示招民后，有渐归故里者，“但皆萧然四壁，衣食无资，欲种则无牛，欲播则无种”，故仍难耕植[47]。贵州黔阳城厢内外，有寸金负郭之田，号称上腴，直到康熙初年，仍多荆榛满目、田卒污莱，此非“业主甘心坐废，听其荒芜”，实乃牛种无力措办[48]。十三年，广西巡抚于时跃谈及该省民残地荒情形时说，今欲致治，必须开荒生聚，第民苦已久，开荒牛种实难计办，每多以人代牛，或手足控锄聊度岁月[49]。是故，招民垦荒，官府常常提供耕牛、农具、种籽等物。 

      顺治二年二月，贵州道监察御史刘明偀在《谨陈根本之计以襄治平疏》中，对招民垦荒提出建议：“凡为司牧，多方设处，十室九空者借之以种，令秋后还仓可也；欲耕不能者给之以牛，令岁终上价可也。如是而民归农，则盗贼息矣，禾稻熟则贡赋裕矣，野富则国不贫。”[50] 

      最初，官府发给牛种，各地做法互有参差。顺治五年七月，户部因督饷部臣王来用咨请，调拨牛种银五万两，接济四川，由该省巡抚李国英派员于陕西买得耕牛1270头，种籽白米、粟米、黄豆、小麦4254石零，合同本地籽种谷豆杂粮214石零，行布政司转发保宁、顺庆、龙安、潼川等府州县兵民就地开垦耕种，所收籽粒，除供官员养廉外，统归兵粮册报销[51]。十三年，广西巡抚于时跃发布公告，桂林、平乐二府并梧州府苍梧县共有荒地13022顷零，通共用牛200头，每头价银6两，计牛银1200两。每牛初年只可开田15亩，每亩用谷种1升，共用谷种300石，每石价银5钱，合谷种银150两。在省筹措后，由府转发各州县官，再眼同里甲招集穷民分领开荒。一年后，每牛还牛本银2两，三年共还牛本银6两；谷种示照牛例次第补还。如是每牛1头，三年可垦田30亩[52]。同年，户部请旨后向各省督抚发出咨文：“州县招人开垦，势必发给牛种以资耕作。今于原获屯息米豆草束内动支，其地方去原贮本色稍远者，量动屯本银两发给，次年缴还一半，三年照数全纳。”[53]所谓屯息，系指顺治十年至十二年清廷在各地推行兴屯开荒时所得的收获物。 

      顺治年间，府库绌支严重，官府成批拨发牛种银有限，多由州县官筹措进行。顺治五年，张朝瑞知河南登封县，“招徕流亡，给牛种，劝垦荒，常单骑督课农桑”；顺治初，湖广桂东知县汪震元，“招徕逃户贫不能耕者给牛种”；七年，刘见龙任四川昭化令，于“兵燹之后，土地荒芜，给牛种，招民垦之”；佟国玺任河南辉县令，“民贫不能开垦者给以牛种，劝令复业”；又陕西米脂知县张绪禹，“为招流移垦荒，籽种、牛具取办于官”；九年浙江孝丰知县田养民，“招流亡而归之，给牛种以辟荒土”；十四年，广东四会知县马文骏，“招集流亡，给牛种以劝垦荒”；同年，浙江处州知府周茂源，“捐俸每三户给牛一头，每人给米一石，十邑共报垦荒田一千九顷有奇”；十五年，河南睢陈兵巡道于鹏举，“招流亡，给牛种，垦田万余顷”； 顺治间，王廷谏任陕西榆林兵备道时，也“捐俸买牛种给民开垦”[54]，等等。 

      康熙以来，官给牛种更多地见诸实施。四年户部请旨议复湖广鄂西归州等州县难民就耕，若无农器者，“酌给牛种”[55]，并“不拘次年征收例，令三年后补还”[56]；同年，平西王吴三桂以贵州水西初定，残黎农作无资，疏请允准发军前银三万两有奇，买牛种散给，督令乘时耕种[57]；六年八月，令河南、山东、山西、江南、浙江现驻投诚官兵开垦荒地，自康熙七年始，每名给50亩，预支本年俸饷以为牛种，次年停给，三年后照例起科[58]；二十二年三月，户部应河南巡抚王日藻条奏请旨允准，将该省义社仓积谷借与垦荒之民作为牛种资本，“免其生息，令秋成完仓”[59]。三十二年十月，鉴于陕西西安、凤翔二府地方连被灾伤，为招集流散，安心农亩，清廷谕令当局“散给牛种”，以为复耕之需[60]。四十三年十二月，户部议准天津总兵蓝理陈奏：“招募江南等处无业之民安插天津，给与牛种”，以便开垦沿海弃地[61]。四十四年三月，又以湖北荒地甚多，有情愿开垦而无力者，令“通省文武各官给与牛种招垦”[62]。五十三年十月，清廷为安插失业穷民，准许将荒弃地亩招民开垦，置立房屋，每户二间，又“给与口粮、籽种、牛具，令其开垦，即与本人永远为业”[63]。其时，各地官员未经请旨而自行筹措牛种招徕垦荒者，不胜枚举。 

4.    垦田考成 

      顺治二年，刘明偀建议用垦荒业绩考核官员，“以所属境内无荒土者注上考”[64]，六年，定州县道府正印官劝垦考成”[65]。嗣因规定笼统，无法比照施行，故于次年河南省就此进行请示时，户部不得不作出补充阐释：定州县官垦地一百顷以上者，记录一次；若州县与道府所属全无开垦者，各罚俸三个月[66]。十四年，清廷鉴于“兴屯”失败，调整垦荒政策，加强奖惩力度，完善考成制度，规定督抚按一年内垦至2000顷以上者记录，6000顷以上者加升一级；道府垦至1000顷以上者记录，2000顷以上者加升一级；州县垦至100顷以上者记录，300顷以上者加升一级；卫所官员垦至50顷以上者记录，100顷以上者加升一级，若开垦不实，及开过复荒，新旧官员俱分别治罪[67]。 

      康熙元年，清朝政府加速垦荒进程，特指令各州县限期五年垦复境内荒地，并为此加大对官员劝垦奖惩的力度，规定一年内如督抚能递加垦至8000顷以上者加一级、记录一次，12000顷以上者加二级，以下道府州县官均层层加增，至卫所官垦地150顷以上者加一级、记录一次，200顷以上者加二级。惩治方面条例，内容更多，分类更细密：一年内州县卫所官无荒地开垦者，督抚需及时题考，并将道府州县卫所官各罚俸半年；凡垦复后又归荒芜，前任垦熟后任官复荒者，削去督抚等官开垦时记录、加级，督抚罚俸一年，道府降一级、住俸，州县卫所官降三级、住俸，勒限一年督令开垦，如限内垦完者开复，不完者督抚降一级、罚俸一年，道府降二级调用，州县卫所官降三级调用；本系荒地，捏报垦熟，原报督抚降二级、罚俸一年，道府降四级调用，州县卫所官革职；隐匿熟地不纳钱粮，反图冒功，称作新垦者，州县卫所官革职，道府降四级调用，督抚失察各降二级、罚俸一年[68]。三年，吏部亦制订相应条规，“外官考满，分别地方开注，若地方荒残者，必详开旧有荒地、逃亡若干，三年内垦地、增丁若干”，分别等差，确定升降[69]。户部则补充新例，各省布政司、府同知、通判在劝民垦荒中与督抚及府州县正印官同负责任，作出成绩者，一样议叙[70]。 

      清廷强化垦荒考成，各级官员因之重视督垦，垦荒进程由是加快。然亦弊端丛生，有司捏垦，妄希议叙，致使“百姓包荒，不堪赔累”[71]。康熙四年，清廷停罢元年颁发的“限年垦荒”令[72]。六年户部又议准山东道御史王伯勉的建议：各级官员报垦荒地，须“俟三年起科完解，取具里老无包赔荒地甘结”，报部核实，再按等议叙[73]。八年，正式“停止督抚垦荒加级加记录之例”[74]。康熙七年、十年，户部还先后向各省督抚下达咨文，要求查清捏报开垦包荒地亩。陕西省，先则豁免了延安、鄜州等府州因兴屯并历年虚报溢额田150060亩；后又豁免西安、凤翔、汉中、兴安、邠州、乾州、同州等七府州因兴屯并新垦虚报田747800亩。[75]在江南，仅灵壁一县，第一次查出捏报开垦包荒地354587亩；第二次，再查明遗漏包荒地324247亩。[76]其他诸省，亦各清出数额不等的虚报田地，并加以豁除，由是考成所产生的弊端得以一定程度纠正。二十年三藩之乱平定，清廷再次下谕，直隶和各省督抚在清查田亩时，严禁“州县有司或利其升叙，虚报田粮，摊派民间”[77]，除四川和云贵三省外，其余地区“招民议叙”规定一律不准行。[78] 

5.    兴屯开荒 

      顺治九年，礼科给事中刘余谟上《开荒兴屯疏》，以国家财赋尽用于兵，财政出浮于入，建议把流民中不能收归营伍的老弱、原在军中不堪操练讲武的余丁组织起来屯田。他认为，“舍屯田而外，别无奇策”[79]。三边总督孟乔芳以他所任的陕西为例，确认屯田乃是“既可足食，兼可强兵”的好办法[80]。大学士范文程就做好兴屯提出四项措施，以解决“赋亏饷绌”[81]。内外臣工所上疏奏，遂成清廷推行屯田开荒的决策依据。十年，清廷复准：直省开设屯道厅等官，专管兴屯事宜，督垦荒田[82]。清朝政府推行屯田开荒之政自此始。 

      其时，施行屯田垦荒的有山东、河南、陕西、湖广、江西5省，江南凤阳、庐州、淮安、徐州四府，四川广元、昭化等县和山西大同、直隶宣化等府州县、卫所。大体每省设兴屯道二员，道下有厅，专管兴屯事宜。 

屯田土地来源有三：一为无主荒地俱充作官田；二为未经耕种办赋或已应招开垦却无法按限起科的有主田地，亦收归官有[83]；三为旧明王府庄田中之久荒田地，“奉文令归兴屯”[84]。及至顺治十一年，清廷又规定：自次年起，“各直省地土，凡办纳钱粮者为民地，不纳钱粮者，不分有主无主，俱为官地。各边镇俱应照例分别其荒田旷土，招民开垦，一如兴屯之法”[85]，再次扩大了对土地的征用范围。 

      鉴于各道兴屯地方急需劳动人手，而招募实难，故有倡种田之人不拘土著及流来人民，有工本者官为给地，襄助牛种，分收籽粒，无工本者官为安插，给以雇值[86]。或有疏请朝廷下敕督抚，令其招抚流民编入兴屯道厅，按口给地屯种[87]。还有把作战中投诚的兵丁归“隶兴屯道，授以无主荒田，听其挈家耕种为业”[88]。陕西、四川两省，则有专事耕垦的屯军。顺治十二年，清廷更允准江西兴屯道翟凤翥的请求，将“凡有徒罪者，俱发屯田，酌其年分，定开荒田多寡，至开完释放，愿留者永为己业”[89]。 

      屯租视参屯者不同条件各有等差：凡自备牛种从事兴屯者，头年官取收获物十之一，第二、三年取三之一，三年后准将原领屯地永准为业；凡官助牛种者，三年内一律课征收获物三之一或三之二，三年后准为世业，所领牛种等屯本银两，次年缴还一半，三年照数全纳；凡民无工本，愿行承种者，由官给以雇值，实行计工授值，收得庄稼，除十分之一给与屯民，其余尽收入官，以偿屯本[90]。凡此种种，课征定额均较民田为重。民田垦荒，至少三年后起科，且依民田科则缴纳；兴屯农民自收获期始缴租不误，科额亦按官地计算。顺治《湖广赋役新全书》记录该省汉阳、黄州、德安三府兴屯招垦田租额：其中汉阳府平均每亩科谷四斗零，较民田科则，超出两倍半到20多倍；黄州府科谷二斗二升零，超出1-10余倍；德安府科谷二斗四升，超出几倍到十几倍[91]。北方的山东、河南等省，民地起科最多五分，屯地一亩得征粟一斗、草一束，粟每斗价银一钱六七分，草每束一二分，合计约值一钱七八分至一钱八九分，高出民地三倍以上[92]。按据户部定，不论是否领取屯本，三年后均可永为世业，然此之前屯田民类于官佃户的身份。这与民人开垦无主荒地，州县给以印信执照后即永准为业，仍有所不同。又定，资助兴屯的屯本银两，只能从各衙门“赃罚及空缺廪俸、裁扣工食等银两”提取，不得轻挪司库饷银[93]，为数之少，可想而知。顺治十一年湖广巡抚林天擎题报：该省共开兴屯田土175658亩，能领到屯本银的47562亩，只占总数的27％[94]；河南兰阳县，兴屯开荒17110亩，属于领银开垦的仅100亩。且该县又定例，凡领屯本银者，每亩年征麦5升、谷4升、豆4升、草1束；至不领屯本银者，籽粒减半收取，无草束。两者租课差额如此悬殊，农民只要稍有可能，便不求告领取官银。 

      地方垦荒本由州县官掌领，今特设兴屯道厅等官管辖屯户、屯田，无异于一地并列两个机构，况“屯事既举，屯官独以屯政为要，州县又以征粮为急”，二者各有追求，互为掣肘，其弊多矣[95]。兴屯官应付考绩，往往捏报虚册，以荒作熟进行邀功[96]，及纳课之时，则又把荒地赋粮摊于熟地，令民包纳[97]；或篡改折亩旧例，将原四亩五亩折为一亩的，统称一亩，“是一亩而五倍其亩，一赋而五倍其赋”[98]；使民不堪命，四散逃亡，以致出现“地虚屯存”、“才耕复荒”和“熟地亦荒”的局面[99]。由是兴屯陷于绝境。 

      顺治十二年，因上下“皆告苦告弊”，顺治谕令内外臣工就兴屯利弊各抒所见，以其裁革兴屯道厅上疏者众。清廷乃于次年二月，下令撤消其建制，“以民屯属州县，兵屯归卫所，屯道职任专责守道，屯厅职任归各府厅”，原定兴屯课额，亦一律改为“照民地例起科”[100]。由是，历时三年之兴屯垦荒宣告结束。 

6.    旌奖绅衿垦荒 

      顺治十年，清廷颁布辽东招民之法，亦称辽阳垦荒事例。其法一是借缙绅之力招民垦荒，招民多者授官作为奖励，能招至百名者，文授知县，武授守备；百名以下、60名以上，文授州同、州判，武授千总；50名以上，文授县丞、主薄，武授百总，若数外多招，每百名加一级。二是应招者每名给月粮一斗，每地一晌给种六升，每百名给牛20只[101]。事例还应允：“其辽东地方广阔，田地最多，招去官民任意耕种，俱照开荒地例给与牛种，待人民集多、田地广种之时，再酌议增粮”[102]。十三年二月，经略标前营副将王永祚上疏，建议将 “辽东招民之法”推广到他所在的湖广地区，理由是绅衿久居本土，与穷民相亲，民必信从，让其“量力以认田地开垦，不虞差派等项，而绅衿又知穷民来历，放心借给屯本，不虞拐逃他弊”，“以民引民，则民自广，而田自辟”[103]。王之条陈虽被户部否定，然都察院左都御史龚鼎孳等仍认为其法可行[104]。七月，清廷“颁诏天下”，正式宣布：各省屯田荒地，已行归并有司，即照三年起科事例，广行招垦。如有殷实人户能开至2000亩以上者，照辽阳招民事例，量为录用[105]。十四年，户部调整规定：“文武乡绅垦五十顷以上者，现任者记录，致仕者给匾旌奖，其贡监生及民人有主荒地，仍听本主开垦，如本主不能开垦者，该地方官招民给予印照开垦，永为己业”[106]。十七年，又题准：垦地百顷以上，考试文义优通者以知县用，疏浅者以守备用，垦地20顷以上文义优通者以县丞用，疏浅者以百总用[107]。清廷希图借行此法以达到“不烦帑金之费，而坐受额课之盈”之目的[108]。 

      康熙六年七月，辽阳事例因工科给事中李宗孔条奏下旨停罢，但招垦旌奖之法并未由此废除。同年八月，四川巡抚张德地力陈该省垦荒中，需得将避居于外地的贵显富豪动劝回籍，彼等一家归里，其附会之众咸亦随之，可抵贫民数十家。“况贫民归里，必须安插住址，措给牛种，绅宦回籍则资斧自饶，乡邻俱得通融称贷”，使一方均有力本可图[109]。十年，清廷再应川湖总督蔡毓荣之疏请，同意在四川恢复悬爵招垦之例[110]，户部因此重申十七年例[111]。是时，对悬爵招垦的得与失看法不一，然肯定者仍大有人在。工科给事中甘文焕针对各省荒地仍不可以数计，似当因时制宜、有所鼓舞为理由，建议采取“富家大族为之倡率，而后群力有所借以集事”的方式进行劝垦，凡土著之乡绅进士、举员、监生，有能出给牛种、搭盖房屋、招募贫民开地若干顷者，因其多寡量为优录；生员、富民开地若干顷者，分别准监、准贡，或授杂职，或给顶带，“则人必争先奋力，无俟谆督矣”[112]。此后，悬爵招垦仍不时地被援例行施。三十二年，清廷特许陕西省“不论旗民，照奉天招民例议叙”[113]，以招徕西安等处流民复业。招垦中重视地主绅衿的力量，乃清初垦政中一项重要内容，其影响传及于雍、乾。 

      清初垦荒，从农业生产的角度考量，属于恢复性质，持续时间长，直至康熙中后期才告结束。其中，顺治期间垦政，从认定土地所有权、明确起科年限到对官员的考成，均称完备得法。但限于政治环境，所订规章常常难以兑现，甚至出现政策反复。其时，军需紧急，清廷不得已加大田赋课征。正如有的官员所称： “地方官申报开垦，按年逐季行催甚急，意在起科，以增税为功，不知起科太急，则开垦势终难行。”[114]十一年，户部相继咨文各省督抚，声言“国赋告匮，九十两年开垦者似难遵三年起科之行，俱责令于十一年起科征解，至于未垦者，初议再限三年全垦，今亦不待三年，通限于十二年全垦，如不垦者，亦令于十二年征粮”[115]。如此等等，就清廷虽有不得已之情，可对垦荒却起着消极破坏作用。不过总体权衡，招垦之政仍取得了相当的成绩。顺治末年，官府认定入册的750余万顷原额田土中，起科熟田已有510万余顷（详见文后附表），荒田数虽仍高达三成以上，然较之顺治初年处处人逃地荒景象有了改观。 

      及至康熙年间，大规模战争结束，社会日趋安定，国家财政状况走出困境，招垦客观条件大为改善，清廷对垦荒起科年限更趋宽松稳定，加之永停圈地、“更名田”、撤卫并屯、调整屯地科则，垦荒事务由重点督促走向常规化、制度化，大批农民被吸引到垦荒行列中来，垦荒进程大大加快，康熙二十四年，国家在册耕地已达600余万顷[116]，较之顺治末增加近90万顷。雍正二年，包括屯田在内的入册耕地723万余顷[117]，虽与明万历初的册载数稍有欠缺[118]，但康熙晚期的实际耕地至少应与明万历初相等，可能还会超过。经过七八十年，数以百万顷撂荒田地重新得到复耕，清代农业终于走过恢复期，向着发展的道路迈进了。 

附表                顺治末年各省抛荒田地数和所占比例 

以上田亩数据参照下列资料得出：中央第一历史档案馆藏：黄册，顺治十八年分直隶地丁钱粮简明总册；内阁户部史书，户部尚书阿思哈题各省加征练饷地亩数本，顺治十八年八月初六日；《户部尚书王弘祚揭帖》，顺治十六年正月十八日，《明清史料》第5本；顺治《陕西民赋役全书?省总》，顺治年间刻本；顺治《江西赋役经制全书》第一册，顺治十六年刻本；顺治《湖广赋役全书?司总》，顺治年间刻本；万历《大明会典》卷十七；康熙《大清会典》卷二十；赵星祥：康熙《山东通志》卷十一，康熙十七年刻本；穆尔赛：康熙《山西通志》卷十，康熙二十一年刻本；贾汉复：顺治《河南通志》卷十二，顺治十七年刻本；于成龙：康熙《江南通志》卷十七，康熙二十三年刻本；王国安：康熙《浙江通志》卷十四；金鋐：康熙《福建通志》卷十三；康熙二十三年刻本；郭棐：康熙《广东通志》卷十，康熙三十六年刻本；郝浴：康熙《广西通志》卷十五，康熙二十二年刻本；蔡毓荣：康熙《四川总志》卷十，康熙十年刻本；范承勋：康熙《云南通志》卷十，康熙三十年刻本；卫既齐：康熙《贵州通志》卷九，康熙三十六年刻本。 

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据《清实录》记载，顺治、康熙初年的垦地数如下，可供参考。这个材料可说明清初开垦的情况。 

顺治八年田地山荡2908584顷(单位下同)；九年4033925；十年3887926；十一年3896935 

    十二年3877719；十三年4781860；十四年4960398；十五年4988640；十六年5142022 

    十七年5194038；十八年田地山荡畦地5265028 

康熙元年田地山荡畦地 5311358顷；二年5349675；三年5358593；四年5381437；五年5395262   

    六年5411473；   七年5410350；八年5432463；九年5455056；十年5459170         

作者：郭松义，中国社会科学院历史研究所研究员，博士生导师 

[1]  卫周胤：《痛陈民苦疏》（顺治元年），《皇清奏议》卷一。

[2] 《清世祖实录》卷十三，中华书局，1986年影印。

[3]  中国第一历史档案馆藏：《内阁题本》，顺治六年七月十五日江西巡抚王志佐题。

[4] 《明清史料》丙编，第9本，《湖川总督祖泽远揭帖》（顺治九年十月）。

[5] 《明清史料》丙编，第4本，《山东巡抚夏玉揭帖》（顺治九年十二月十七日）。

[6]  中国第一历史档案馆藏：《内阁户科史书·户部尚书阿思哈题各省加征练饷地亩数本》。

[7]  卫周胤：《请陈治平三大要》，《皇清奏议》卷二。

[8] 《顺治年间有关垦荒劝垦的题奏本章?户部尚书英古代议复山东条请开垦劝农事启本》，《历史档案》1981年第2期。

[9]  康熙《大清会典》卷二十四。

[10] 《清朝文献通考》卷一，商务印书馆影印本。

[11]  康熙《大清会典》卷二十四。

[12] 《清世祖实录》卷四十一。

[13] 《清世祖实录》卷四十三。

[14] 中国社会科学院经济研究所藏：《户部抄档·地丁题本－直隶（四）》，顺治六年户部尚书巴哈纳等题；《顺治年间有关垦荒劝垦的题奏本章?户部尚书车克等题》，《历史档案》1981年第2期。

[15] 《清世祖实录》卷七十八。

[16] 《清圣祖实录》卷一。

[17] 《清圣祖实录》卷三。

[18] 民国《云阳涂氏族谱?功亮公传》。

[19] 康熙《大清会典》卷二十。

[20] 《户部抄档·地丁题本－河南（三）》，顺治十年十月十七日河南巡抚吴景道题。

[21] 《清世祖实录》卷一○九。

[22] 《清圣祖实录》卷一○八。

[23] 李人龙：《垦田宜宽民力疏》，《皇清奏议》卷四。

[24] 张玉书：《个庵王公墓志铭》，《张文贞公集》卷十一。

[25] 王命岳：《再陈清丈应行事宜一十四条疏》，《耻躬堂文集》卷三。

[26] 康熙《大清会典》卷二十四。

[27] 原档刊于《历史档案》1981年第2期。

[28] 《户部抄档：地丁题本－四川（二）》。

[29] 《清圣祖实录》卷一。

[30] 同注4。

[31] 《清圣祖实录》卷一。

[32] 《清圣祖实录》卷六。

[33] 《清圣祖实录》卷十五。

[34] 《清圣祖实录》卷二十五。

[35] 《清圣祖实录》卷三十六。

[36] 《清朝文献通考》卷二。

[37] 《六部题定新例?户部新例?起科》，康熙年间刻本；《清圣祖实录》卷四十四。

[38] 徐国相：《请宽陛科疏》，于成龙等：康熙《江南通志》卷六十五，康熙二十三年江南通志局刻本。

[39] 康熙《大清会典》卷二十四。

[40] 《清圣祖实录》卷一○八。

[41]  王燕：《劝民开垦荒田疏》，鄂尔泰等：乾隆《贵州通志》卷三十五，乾隆六年刻本；张玉书：《个庵王公墓志铭》，《张文贞公集》卷十一。

[42] 《满汉名臣传》卷二十七《满汉名臣》，《刘兆麒列传子殿衡附》，黑龙江人民出版社，1991年标点本。

[43] 《清圣祖实录》卷二六○。

[44] 《清圣祖实录》卷二五六。

[45]  魏裔介：《祥陈救荒之政疏》，《兼济堂文集》卷二。

[46]  孟乔芳：《孟忠毅公奏疏》卷下，顺治八年七月十九日题。

[47]  周文煊：《灾邑利弊》，钟文英：雍正《井陉县志》卷八，雍正八年刻本。

[48]  张扶翼：《谕士民复业城厢》，《望山堂文集》卷四。

[49] 《明清史料》丙编，第十本，《广西巡抚于时跃揭帖》。

[50] 《皇清奏议》卷一。

[51] 查郎阿等：乾隆《四川通志》卷十七，乾隆元年刻本。

[52] 《明清史料》丙编，第十本，《广西巡抚于时跃揭帖》。

[53] 康熙《大清会典》卷二十四。

[54] 上述记载，分别见于田文镜：雍正《河南通志》卷五十四、五十五、五十六，雍正十三年刻本；范咸：乾隆《湖南通志》卷一百六，乾隆二十二年刻本；曾寅先修锓：道光《重修昭化县志》卷三十，同治三年刻本；《皇清诰授奉政大夫陕西巩昌府兴屯同知张公行状》，道光《宁邑张氏族谱?行状》；刘浚：同治《孝丰县志》卷九，光绪五年刻本；张岳崧：道光《琼州府志》卷三十一，道光二十一年刻本；嵇曾筠：雍正《浙江通志》卷一五七，乾隆元年刻本；曾国荃：光绪《山西通志》卷一三二，光绪十八年刻本。

[55] 《清圣祖实录》卷十五。

[56] 康熙《大清会典》卷二十四。

[57] 《清圣祖实录》卷十五。

[58] 《清圣祖实录》卷二十三。

[59] 《清圣祖实录》卷一○八。

[60] 《清圣祖实录》卷一六○。

[61] 《清圣祖实录》卷二一八。

[62] 《清圣祖实录》卷二一九。

[63] 《清圣祖实录》卷二六○。

[64] 《谨陈根本之计以襄治平疏》，《皇清奏议》卷一。

[65] 《清朝文献通考》卷一。

[66]  康熙《大清会典》卷二十。

[67] 《清圣祖实录》卷一○七。按：此例康熙《大清会典》和《清朝文献通考》均系于顺治十五年。

[68]  康熙《大清会典》卷二十、卷三十四。

[69]  康熙《大清会典》卷十。

[70]  康熙《大清会典》卷二十《六部题定新例?吏部新例?开垦记录例》。

[71] 《清圣祖实录》卷二十二。

[72]  康熙《大清会典》卷二十。

[73] 《清圣祖实录》卷二十二；康熙《大清会典》卷二十《六部题定新例?户部新例?地丁》。

[74]  康熙《大清会典》卷二十。

[75] 雍正《陕西民赋役全书·陕西省总》，雍正年间刻本。

[76] 贡震：乾隆《灵壁县志略》卷二，乾隆二十三年刻本。

[77] 《清圣祖实录》卷九十四。

[78] 《清圣祖实录》卷九十六。

[79] 《清朝经世文编》卷三十四；《清世祖实录》卷六十七。

[80] 《题为专官开荒屯种以裕兵饷事》，《孟忠毅公奏议》卷下。

[81] 《清世祖实录》卷六十九。

[82] 《清朝经世文编》卷三十四；《清世祖实录》卷六十七。

[83] 蔡士英：《分别官民土地疏》，《抚江集》卷七。

[84] 《祖泽远题请征辽饷明示以便遵行本》，《清代档案史料丛编》第1辑，中华书局，1978年。

[85] 《清世祖实录》卷八十七。

[86] 《夏玉揭帖》，《明清史料》丙编，第4本。

[87] 魏裔介：《流民死伤堪悯疏》，《兼济堂文集》卷一；陈调元：《时政疏》，山东《潍邑陈氏族谱?奏疏》，道光十一年刻本；王桢：《安置流民疏》，倪企望：嘉庆《长山县志》卷十二，嘉庆六年刻本。

[88] 《清世祖实录》卷七十六。

[89] 《清世祖实录》卷九十六；《直隶总督李荫祖题为屯田既归民田徒罪人犯应发何处事本》，《历史档案》1981年第2期。

[90] 参加康熙《大清会典》卷二十四；黄六鸿：《福惠全书?杂课部?军田》；《山东巡抚夏玉题条陈屯垦事本》，《历史档案》1981年第2期；蔡士英：《咨户部议兴屯事宜》，《抚江集》卷四。

[91] 参见郭松义《清初封建国家垦荒政策分析》，《清史论丛》第2辑，中华书局，1980年。

[92] 李荫祖：《详陈屯政疏》，《总督奏议》卷三。

[93] 康熙《大清会典》卷二十四。

[94] 《湖广巡抚林天擎题报两湖荒残已报屯垦难以开展事》，《历史档案》1981年第2期。

[95] 《屯田苦民疏》，陆陇其：康熙《灵寿县志》卷十，康熙二十五年刻本。

[96] 《谕监察御史察荒河南李森先敕》，顾汧：康熙《河南通志》卷三十五，康熙三十四年刻本。

[97] 《清世祖实录》卷八十八；黄宗羲：《御史余公墓志铭》，余缙：《大观堂文集》卷首。

[98] 陈天植：康熙《延安府志》卷三，康熙十九年刻本。

[99] 叶兰：乾隆《泗州志》卷九，乾隆五十三年刻本；余缙：《大观堂文集》卷首；李荫祖：《屯田贻累疏》，《总督奏议》卷十四。

[100] 康熙《大清会典》卷二十。

[101] 吕耀曾：乾隆《盛京通志》卷二十三，乾隆元年刻本。又，刘献廷《广阳杂记》卷三亦载有同样内容。

[102] 中国第一历史档案馆藏：户科题本，00045号，顺治十年九月十七日。

[103] 《户部尚书戴明说题复王永祚条陈招垦屯田事本》，《历史档案》1981年第2期。

[104] 龚鼎孳：《敬陈治平八事疏》，《龚端毅公奏疏》卷二。

[105] 《清世祖实录》卷一○二。

[106] 《清世祖实录》卷一○九。

[107] 康熙《大清会典》卷八。

[108] 《清世祖实录》卷一二一。

[109] 张德地：《题复总督李生聚拯救遗疏》，蔡毓荣：康熙《四川总志》卷十。

[110] 《清圣祖实录》卷三十六。

[111] 康熙《大清会典》卷八。

[112] 中国第一档案馆藏：黄册类2829号。

[113] 《清朝文献通考》卷二：刘献廷《广阳杂记》卷三，中华书局，1985年。

[114] 李人龙：《垦田宜宽民力疏》，《皇清奏议》卷四。

[115] 蔡士英：《江省钱粮压欠甚多疏》，《抚江集》卷四。

[116] 康熙《大清会典》卷二十。

[117] 雍正《大清会典》卷二十六。

[118] 按据万历《大明会典》，万历六年民田数7013976余顷，若加上屯田644243余顷，合计为7658219余顷。

（中华文史网首发）