一、引言 

黄河作为中华民族的母亲河，对中国文明的历史进程起着巨大的影响。黄河安澜时，为两岸劳动人民提供丰富的营养，创造幸福；黄河泛滥时，则给两岸人民带来无尽的灾难。先秦时期，黄河基本上是安澜的，虽然已经呈黄色，但史书关于自然泛滥记载不多。汉代时期，黄河泛滥的第一个高峰期到来。笔者根据《史记》、两《汉书》统计，汉代共有18次水患，其中西汉时期更是高达13次之多。魏晋南北朝隋时期，黄河泛滥有所减轻，但从唐时开始，黄河泛滥之势犹如奔腾野马，一发不可收拾，越往近代，泛滥频率越高。据有学者统计，隋唐五代黄河下游主要决溢年份有39个，北宋升至66个，金元时期略有降低，也有55个，明代又高涨至112个， 清初至近代（1644-1938）也高达117个[1]。西汉后，政府虽屡有治理河道之举，但真正能令黄河多年安流的次数无多。元代以后，政府大规模治河行动较为成功的有：元代至正年间的贾鲁治河，明代嘉靖、万历年间的潘季驯治河，清代康熙年间的靳辅治河。事实上，这些治河行动花费钱物不少，却不能真正阻止黄河泛滥，一般没过多久，黄河又开始泛滥，河道经过治理只不过在短期内没有大的改道而已。之所以许多论著高度评价这几次治河行动，是因为与同时期的其它治河行动相比，它们显得较为成功，发挥出了一定作用[2]。所以，我们不能对汉代以后特别是明清时期的治河成就作过高评价。 

    为何唐以后黄河泛滥如此频繁，政府治河措施虽多却无法发挥效用呢？许多学者对此进行了深刻探讨。有学者提出：“黄河灾害之所以频繁发生，故有其技术上的原因，而反动统治集团不问人民死活，则是社会的原因”[3]。将黄河频繁泛滥与社会原因结合起来考察使得研究进一步深化，但并不能将之归结为社会原因后就不再研究。封建王朝的根基还需要普通百姓的维持，政府并不会坐观人民死活而不顾，所以，黄河频繁泛滥的社会原因有待深化。汉代以来，历代政府对治河已经有了深刻的理解和经验，逐渐形成了一系列的治河制度。历代治河策略、治河工具虽然都在进步，但如果治河制度限制了策略、工具的发挥，黄河泛滥就仍然难以解决。故而治河制度对河患影响至关重大。 

    汉代是封建王朝治河制度的开始时期，也是较为成功的时期；清代则是封建王朝治河制度的结束时期，更是治河制度最为完善、细密的时期，效果却不能达到最佳。笔者认为将这两个时期的治河制度加以比较，得出的经验教训必然会对现今的治黄工作有所裨益。笔者不揣浅陋，以此求教于方家。 

二、汉代治河制度的变迁 

先秦时期黄河水患虽不严重，但当时还是建立了粗略的水患防治制度。在黄河没有设立人工堤岸之前，黄河泛滥容易使两岸庄稼受害，人民受苦。当人们意识到黄河能养育人民也会带来灾难后，逐渐组织起来，在黄河两岸修建人工堤岸，防止水患的发生。早在春秋战国时期，饱受水患之苦的劳动人民已经在黄河两岸开始大规模筑起堤岸。到秦始皇统一六国后，决通堤防，在对河道疏通的同时也加固了堤岸。这些治理都有效地减少了水患的发生。 

西汉时期是我国第一个强盛的大一统封建盛世，有能力集中全国的人员、物质防治黄河水患，所以，西汉黄河水患防治制度具有与先秦时期不同的特点，更具有效果。 

西汉初期政府并不重视黄河水患的防治，一直到文帝十二年（前168），黄河凌汛造成东郡决口，政府才征发东郡卒堵塞，拉开了西汉黄河防治的序幕。随着黄河水患的渐次发生，政府逐步建立起一套防治制度。 

西汉黄河水患防治制度的变迁大致经历了三个阶段。 

一、创新阶段（从文帝至武帝时期） 

文帝时期黄河决口的堵塞的意义只是宣布了西汉政府治理黄河的开始，其它意义并不大。这项工程规模小，仅征发当地的卒就已堵塞住决口，与先秦时期的工程相比并无多少进步之处。先秦时期黄河属于各诸侯国分段管辖，其水患防治制度受当时社会环境限制。西汉时期，黄河属于整个帝国统一管理，如果还实行先秦时期的分段管理制度，“以邻为壑”的悲剧还会在濒河郡国重演。所以，西汉时期的防治制度必须创新才能更加有效。真正具有创新意义的制度开始于武帝时期。武帝时期黄河多次水患，引起了政府的高度重视，有效率的水患防治制度的出现成为必然。武帝时期共有两次大型治河行动。一是元光三年（前132）河决瓠子，武帝派遣汲黯、郑当时兴人徒堵塞。二是元封二年（前109），武帝下定决心堵塞瓠子决口，派汲仁、郭昌发卒数万人塞瓠子决河。 

通过文帝和武帝时期的治河，我们发现当时防治制度有以下的特点：

第一、工程的负责人属临时性差遣，其本职工作与治水无关。武帝元光三年治河的负责人为汲黯和郑当时。据《汉书·百官公卿表》，元光三年时汲黯任主爵都尉，郑当时为詹事。主爵都尉掌列侯，詹事掌皇后、太子家，本来与治水无关，是临时性从长安派往治河工地的。武帝元封二年领导堵塞瓠子决口的汲仁、郭昌也同样属于临时差遣的。据藤田胜久分析，汲仁为汲黯之弟，元鼎五年（前112）汲黯死后列为九卿，数年后从事此工程；郭昌原以校尉从大将军，元封二年秋以将军率巴蜀之兵平西南夷，因此郭昌应是以校尉或将军的身份临时受命负责治水工程[4]。

第二、劳动者主要由卒组成，显示出军事土木工程的特色。三次堵口的劳动者至少两次是卒[5]。用卒劳动有什么益处呢？藤田胜久认为：“早在战国时代，军队即已拥有军事土木工程的技术及组织形态。其工程内容有构筑城郭、修筑长城、挖掘堑壕、建设道路、营造池陂等，为汉代水利事业的开展提供了充分的技术准备。……水工是隶属于军队的水利技术者，从事水利土木工程的技术指导。因此从战国时代到前汉，军队的存在具有对付黄河溃决之非常期的作用。况且军队实施工程具有一定的机动性，可以不受每年农忙期的制约，工程区域也无一定的限定，劳动力的来源也正好是正卒。战国时代的军事土木工程和大规模的黄河治水工程在形态上的相似，表明后者乃是前者的扩展，是由平时的军事土木工程向非常时的黄河治水工程的转换。”[6]可能正是因为卒军事劳动的专业化，几次黄河堵口、修堤都很成功，当元光三年换成徒堵塞时，就出现堤再次决坏的情况。用卒治河的制度在以后得到继承。宣帝时期、成帝时期和东汉明帝时期治河的劳动者都是卒。

第三、大型治河行动都由中央政府组织。除文帝时是由当地政府东郡组织外，武帝时两次都是由中央政府组织的。这种中央政府防治制度的确立与地方防治效率不高有关。武帝元光三年治河失败后，中央政府曾因多种因素没有再组织治河。《史记》卷三十《平准书》载：“初，先是往十余岁河决观，梁楚之地固已数困，而缘河之郡堤塞河，辄决坏，费不可胜计”。说明地方政府在这段时期曾经多次组织治河，但效果并不好，耗费也大。直到元封二年由中央政府组织才治河成功。以后的几次大水灾也是由国家出面治理才得以成功。地方政府不能很好完成治河工程，是因为治河工程是大型公共工程，需要集中大量的人力、物力。国家组织治理可以节约资源，降低治理成本，几万人就可以堵塞决口了。如果地方政府治理，即使浪费资财不可胜计，还是不易治理成功。 

    二、均衡阶段（昭帝到元帝时期）

由于文帝、武帝时期，特别是武帝时期水患防治制度的创立，昭帝、宣帝和元帝享受了制度带来的效益，黄河在此时期不过决口一两次。制度在此时还有了改进，更便于防治水灾。昭帝时期既没有发生过黄河决溢，也不见由政府治河的记载，故实不知昭帝时期是否继承了武帝时期的治河制度。但宣帝以后确实将武帝时期的创新继承并发展下来，使得治河制度达到高效，水患很少发生，治河制度进入均衡阶段。 

从文献中可以发现，文帝时期、武帝时期和成帝时期治河仅仅是堵塞决口，工程期限短，完工后没有维修和保养河堤的记载。宣帝时光禄大夫郭昌穿渠则是未雨绸缪的行动，是对黄河堤岸进行维修和保养的开始。宣帝地节年间，“郭昌使行河。北曲三所水流之势皆邪直贝丘县。恐水盛，堤防不能禁，乃各更穿渠，直东，经东郡界中，不令北曲。渠通利，百姓安之。”[7]光禄大夫属光禄勋，掌议论，本应与领导治水工程无关，单从本身职务来看，也是临时差遣。但临时差遣其实已经蕴含着制度化。郭昌曾以校尉或将军身分临时差遣治河，其为光禄大夫时仍被派去穿渠，可见当时政府是非常注重治水经验的。 

三、僵滞阶段（成帝到王莽时期） 

西汉水利官署一直在演变。太常、大司农、少府、内史、主爵中尉等都设有主管“陂池灌溉，保守河渠”的都水长丞[8]。汉武帝时，以都水官多，置左右使者各一人[9]。但还没有专管黄河水利的衙署。据《汉书·沟洫志》，成帝建始四年（前29）派遣河堤使者王延世治河。这是“河堤使者”官名第一次出现在史籍中。既然当时派遣此官前去治河，则此官名至少在这以前就已出现。在成帝时期，还出现了“河堤都尉”[10]官名，说明当时已经建立了一套防止黄河水患的人事制度。但如果没有高素质的人才领导，再好的制度都起不了效果。完全依靠制度，制度的僵滞有时会反过来起负面影响。成帝时期，黄河水患制度开始出现僵滞，不能有效防治水患。此阶段制度僵滞有三个原因： 

一是工程负责人依经办事，僵化理解河道治理。武帝开始，“罢黜百家，独尊儒术”， 从元帝时代开始，儒家思想成为汉代政权的政治指导思想[11]。为了更有效防止水患，逐渐形成了依经治水制度。《尚书·禹贡》是我国古代第一部地理著作，记述了上古大禹治水的事迹，为后世治理河流提供了宝贵的经验，也成为汉代治水的根据之一[12]。依经治水制度使得政府在选拔治水工程负责人时偏好精通《禹贡》的学者。从临时委派官员到由一定标准选拔治水人才，是一大进步。有依据本可使治河更有效率，但《禹贡》毕竟没有完全反映当时黄河的实际情况，如果盲目依经办事，也会降低治水效率。制度的僵滞在成帝初期开始显露。西汉中后期，黄河堤岸并不不稳固。郭昌发现了问题并开始补救，成效却持续不长。成帝初，清河都尉冯逡上奏说，郭昌穿的渠已坏，应该再次穿渠，否则后果非常严重[13]。冯逡的建议引起政府的高度重视，丞相、御史推荐博士许商前去巡视。许商是当时的大数学家和儒家，研究《尚书》，据《汉书·艺文志》载，其着《许商算术》二十六卷。派遣他去的原因就是他“善为算，能度功用”[14]。可他并不是水利专家，还喜欢据《尚书》办事，得出结论是：屯氏河是自己冲出来的（这当然就不合《禹贡》的记载了），加上政府的用度不足，没有余钱治理，可以先不疏浚。到成帝建始四年，没有坚持治理河道的恶果暴发，河“决于馆陶及东郡金堤，泛溢兖、豫，入平原、千乘、济南，凡灌四郡三十二县……坏败官亭室庐且四万所。”[15] 

但西汉政府并未吸取许商泥经拘古的教训，后派他做河堤都尉。成帝鸿嘉四年（前17），勃海、清河、信都河水泛滥。河堤都尉许商与丞相史孙禁共行视，研究方略。孙禁认为：“今河溢之害数倍于前决平原时。今可决平原金堤间，开通大河，令入故笃马河。至海五百余里，水道浚利，又干三郡水地，得美田且二十余万顷，足以偿所开伤民田庐处，又省吏卒治堤救水，岁三万人以上。”许商却以为：“古说九河之名，有徒骇、胡苏、鬲津，今见在成平、东光、鬲界中。自鬲以北至徒骇间，相去二百余里，今河虽数移徙，不离此域。孙禁所欲开者，在九河南笃马河，失水之迹，处势平夷，旱则淤绝，水则为败，不可许。”[16] 

泥经拘古的思想不仅存在于许商身上，在其它重臣言语中也得到了体现。谷永以为：“河，中国之经渎，圣王兴则出图书，王道废则竭绝。今溃溢横流，漂没陵阜，异之大者也。修政以应之，灾变自除”。李寻、解光认为：“阴气盛则水为之长，故一日之间，昼减夜增，江河满溢，所谓水不润下，虽常于卑下之地，犹日月变见于朔望，明天道有因而作也。众庶见王延世蒙重赏，竞言便巧，不可用。议者常欲求索九河故迹而穿之，今因其自决，可且勿塞，以观水势。河欲居之，当稍自成川，跳出沙土，然后顺天心而图之，必有成功，而用财力寡”。这些以阴阳五行解灾异的言论最终占据上风，不实行孙禁积极让河流改道的措施，“于是遂止不塞”[17]。 

    二是外在因素干扰治河制度的实行。成帝河平三年（前26），河复决平原，流入济南、千乘，复遣王延世治河。杜钦游说大将军王凤：“前河决，丞相史杨焉言延世受焉术以塞之，蔽不肯见。今独任延世，延世见前塞之易，恐其虑害不深。又审如焉言，延世之巧，反不如焉。且水势各异，不博议利害而任一人，如使不及今冬成，来春桃华水盛，必羡溢，有填淤反壤之害。如此，数郡种不得下，民人流散，盗贼将生，虽重诛延世，无益于事。宜遣焉及将作大匠许商、谏大夫乘马延年杂作。延世与焉必相破坏，深论便宜，以相难极。商、延年皆明计算，能商功利，足以分别是非，择其善而从之，必有成功。”杜钦不知因何原因，建议王延世、杨焉等意见不合者共同治河。王凤不加考察，派遣杨焉等会同王延世治理。虽然这次河决破坏程度仅有建始四年一半，但工程却“六月乃成”[18]。无疑，外在因素干扰，使工程负责人过多，导致他们之间工作效率低下是工程时间长的重要原因。 

三是河道治理制度得不到切实执行。河道治理关系到黄河中下游众多郡国的利益，不是某个郡国能够自行解决的。武帝时期瓠子决口地方政府堵塞不住就是一个先例。但此时，黄河堤岸的修筑却依靠地方政府组织。哀帝时，贾让治河三策中提到“濒河十郡治堤岁费万万”，“濒河堤吏卒郡数千人，伐买薪石之费岁数千万”[19]。可见，即使地方政府花费如此多的人力、金钱，还是阻止不了黄河的水患，故平当建议中央组织疏河。政府曾会同全国水利专家一起商讨治黄事宜，但最终没有结果。 

王莽时治河制度彻底崩溃，得不到执行。《汉书》卷九十九中《王莽传》载：王莽始建国三年（11），“河决魏郡，泛清河以东数郡。先是，莽恐河决为元城冢墓害。及决东去，元城不忧水，故遂不堤塞”。也许正因为此，在当政期间，王莽虽曾集合全国水利精英商讨研究河患，众人奉献多种应对方案，结果仍然陷于空言，没有一种得到实行。 

东汉光武帝时，治河制度承继了西汉后期的僵滞状态。《后汉书》卷七十六《循吏·王景传》载：“建武十年，阳武令张汜上言：‘河决积久，日月侵毁，济渠所漂数十许县。修理之费，其功不难。宜改修堤防，以安百姓。’书奏，光武即为发卒。方营河功，而浚仪令乐俊复上言：‘昔元光之间，人庶炽盛，缘堤垦殖，而瓠子河决，尚二十余年，不即拥塞。今居家稀少，田地饶广，虽未修理，其患犹可。且新被兵革，方兴役力，劳怨既多，民不堪命。宜须平静，更议其事。’光武得此遂止”。实际上，黄河泛滥已达三十多年，亟待整治，这之后“汴渠东侵，日月弥广，而水门故处，皆在河中，兖、豫百姓怨叹，以为县官恒兴它役，不先民急”[20]。 

明帝以后，经济迅速发展，治理黄河成为社会的共同需要，治河制度重新恢复生机并有所创新。东汉王景治河以后黄河安流长时间安流的原因很多，除谭其骧等先生提出的观点外，以下四项也为长期安流提供了条件： 

其一、政府重新注重有治水经验者。东汉时，虽然依经治河的观念仍然存在，但并没有对实际治河起掣肘作用。汉明帝汲取了西汉派精通《禹贡》却没有实际治水经验的儒生治河制度失败的教训，在派遣王景时是经过充分考虑的。王景是因为有治水经验而受到明帝差遣的。王景少学《易》，好天文术数之事，在专管水利土木工程的司空府任职，明帝曾派其与将作谒者王吴共同修作浚仪渠，取得了成功。永平十二年（69）议论治河时，明帝专门召见王景，问其治河道理，对其进行考核。王景应对有方，博得明帝赞赏。明帝还赐王景《山海经》、《河渠书》、《禹贡图》，供其参考。精通《禹贡》此时变得次要。 

其二、王景在工作中没有泥经拘古。他也精通《禹贡》、《山海经》等水利著作，但能够大胆将黄河下游河道拉直，顺河性，走黄河在《禹贡》中没有走过的水道。 

其三、治河成功后对黄河治理制度的重新设置。明帝“诏滨河郡国置河堤员吏，如西京旧制”[21]。明帝政府认识到制度的益处，重新恢复西汉时的黄河水利衙门，并设河堤谒者。河堤谒者在东汉时是常设水利官员。《大唐六典》卷二十三《都水监》条言，东汉置河堤谒者五人。河堤使者、河堤都尉是早在西汉时就已参与河堤治理的政府官员，河堤谒者也曾参与河堤修筑。有碑文曾记顺帝阳嘉三年（134）河堤谒者王诲治河。① 

其四、东汉多次巩固河堤，防患于未然。除上述阳嘉三年治河外，其它还有灵帝建宁中“又增修石门，以遏渠口”，安帝永初七年“令谒者于岑，于石门东积石八所，皆如小山，以捍冲波，谓之八激堤”[22]。 

三、清代治河制度的变迁 

清代是中国封建王朝的末世，已不复汉唐时期的恢宏气魄；也是各种封建制度的总结时期，各种规章制度得以补充修订，越发严密、细致。制度对社会发展有两方面的作用。良好的制度能促使社会进一步发展创新，激使人们奋发，创造一个公平竞争的社会环境。僵滞的制度却会限制社会的进步，消灭人们创新的积极性，最终使社会发展停滞。黄河从周至清初，已历经四次大的改道，河道发展状况有了很大变化，故而河道治理也应顺时而变，不能固守前代的经验。清代的治河制度集一千多年封建王朝治河制度之大成，体系宏大，规章严密，连细小的治河材料都有详细规定，但却不能充分发挥出治河者的创造性和劳动积极性，加上封建末世的社会环境影响，治河制度从总体上说是一种僵滞状态，不能解决河患问题。种种阻碍治河效果因素可从治河过程中得到说明。 

清代治河制度的变迁可分为两大阶段： 

一、创新有效时期（顺治至乾隆中期） 

明朝后期黄河虽经潘季驯等人精心治理，但政随人亡，潘氏不久黄河又多次决溢。由于晚明河政废弛，黄河决溢自流糜烂不堪，顺治元年即有大水，“黄河自复故道，由开封经兰、仪、商、虞，迄曹、单、砀山、丰、沛、萧、徐州、灵壁、睢宁、邳、宿迁、桃源，东径清河与淮合，历云梯关入海”[23]。清虽刚入关，但以前河政管理制度尚存，清廷继续晚明简单的堵口策略。“（顺治）七年八月，决荆隆朱源寨，直往沙湾，溃运堤，挟汶由大清河入海。（杨）方兴用河道方大猷言，先筑上游长缕堤，遏其来势，再筑小长堤。八年，塞之。九年，决封丘大王庙，冲圮县城，水由长垣趋东昌，坏平安堤，北入海，大为漕渠梗。发丁夫数万治之，旋筑旋决。”顺治十四年（1657），朱之锡总督河道，继续实行堵塞方略。“是年决祥符槐疙疸，随塞。十五年，决山阳柴沟姚家湾，旋塞。复决阳武慕家楼。”这种毫无创新的策略无法适应黄河的变化，自然起不到应有的效果。但顺治时期能继承前朝的治河制度，没有因为肇国之初经济困难、万事欠缺，就放弃黄河治理，这说明清以前的河政制度对后代影响巨大。 

从康熙开始，清代河政进入一个相对创新有效时期。这期间河政虽有创新，但从效果上看，并不能维持多久，程度也不甚高，只是比清代其它时期要好一些。

此时期的河政创新主要表现在水利衙门精简、变迁和工程技术的进步上。

1、水利衙门的精简和变迁

自西汉以来，历代政府加强了对水利的管理，水利衙门越来越多。衙门众多可以反映政府对水利相当重视，但衙门多也有弊病。衙门之间职责不清，错综复杂，反而会出现推诿责任，耽误河道治理的现象。以明代为例，政府对黄、运两河管理十分重视，河道主管地位一般相对较高。据姚汉源研究，明代有侍郎级的总理河道、总（或提）督河道、总漕兼管河道等官职名，也有官职由武官的都督或侯、伯充任的。永乐迁都北京后，黄、运有事就临时派遣尚书、侍郎及都督等治理；常时由地方官或漕运总兵官兼管。景泰后河道有事专由都察院派都御史（或尚书兼都御史）、副都御史、佥都御史（或侍郎兼副都或佥都）主持治理。以后又有变化，成化七年（1471），始设总理河道，尚书或侍郎常兼都御史、或副都、佥都等职，逐渐成为常设官职。隆庆时加提督军务衔，万历时设总理河道兼提督军务。总理河道下又设多种官吏，有主事、郎中及御史等中央官吏分段管河，还有地方通判、州判、县丞主簿等管理所属河段[24]。这么多的官职看起来好似职责清晰，对防灾治河作用很大，但实际上看明代黄河泛滥情形可知，机构作用效果不是很大。 

清代统治者既看到了前人设置水利机构的必要性，又看到了水利机构作用的有限性，对治河管理机构逐渐加以更改，河督制度完全确定下来。清代政府着眼于确保国家漕运畅通，河督设立时间很早，其体制也得以稳定运行[25]。顺治元年（1644）以杨方兴为总河，驻守山东济宁。康熙十七年（1678），河道总督移驻江苏清江浦；二十七年移回济宁，以侍郎协理驻清江浦；三十一年，总河又移清江浦；三十九年裁理；四十四年，山东河道交巡抚管理，雍正二年（1724）设副总河于武陟。七年分设江南河道总督，驻清江浦，管理江苏、安徽两省的黄河和运河，简称南河；改副总河为山东、河南河道总督，驻济宁州，管理山东、河南两省的黄运两河，简称东河。这两河与雍正八年时设管理海河水系的北河，合称“三河”。 

总河下属机构，清代在明代基础上也有所调整。清初与明代相近，后逐渐调整，到乾隆以后定为三级：道、厅、汛分段管理，并设文职、武职两系统。文职如淮徐道、淮扬道等都专管河务，开归陈许道、彰卫怀道皆兼理河道；厅与地方的府、州同级，官为同知、通判等；汛为县级，官为县丞、主簿等。武职则由河标副将、参将等统率；厅则设守备以下等职，汛则设千总以下各职[26]。 

从以上衙门设置的变迁来看，清代政府力求使各水利机构做到分段管理、责任到位。从效果上看，这种制度的变迁并不能使各衙门的责、权、利完全明晰。黄河虽是个别地区决溢，但治理却应该从全局出发。下游泛滥，还应从中上游查找原因。河督管辖地限定后，只能从所辖地治理河道，治河工程不能相互沟通，协调解决，治河效果并不明显。但总体来说，衙门之间的责任与明代相比更加清楚，也更有效。 

2、治河策略的发展 

这一时期与明代相比，治河策略也有一定的进步，主要表现在康熙年间靳辅治河工程上。 

康熙初年，黄、淮、运情形混乱，灾害不断。康熙十六年（1677），以安徽巡抚靳辅为河督，主持河道治理。靳辅在幕僚陈璜的协助下，继承了明代潘季驯“束水攻沙”的思想，堵塞决口以挽正河，修筑堤防以束水攻沙。首先疏浚下流，后浚上淤，堵塞所有决口，坚筑两岸堤防，建减水坝泄洪。至二十二年，黄河复故道。二十三年，靳辅又建议开中运河，至二十七年完工，黄、运分离。靳辅治河比潘季驯进步之处主要在于三个方面：一是工程规模较潘氏为大。二是靳辅开中运河，使黄、运分离。潘季驯为防明廷弃黄不治，不愿分开。而清廷虽重行漕亦重治河，故靳辅无所顾虑。三是靳辅能增建高家堰洪泽湖大堤，导致泗州城于康熙十九年前后淹没。而明代为防水淹泗州明祖陵，根本不能做到这一点。 

靳辅之后，治河策略又转为保守。于成龙、张鹏翮、赵世显、陈鹏年等以及雍正、乾隆年间的齐苏勒、嵇曾筠、高斌、白钟山，都仅部分地继承了靳辅的治河策略。这些河督还算当时河督中的较为成功者，也不过是维护靳辅留下的黄河岸线，不惜人力、物力，有决即堵，没有其它更有效的策略。张鹏翮尽拆董安国所修的拦黄坝，堵马家港，使河仍从云梯关以下入海。同时加培高家堰，堵唐梗六坝，束淮敌黄。在运河上改修新中河，使中运河上段与新中河下段合为一河，运河和黄河再次脱离。这是较好地继承靳辅策略的体现。白钟山擅于筑堤，嵇曾筠长于筑坝，有“白堤、嵇坝”之称。这种称呼是人们对他们治河功劳的肯定，但也反映了他们擅长的策略有限，仅为堵口、束堤，缺乏全局观。道光时期包世臣评论道：“自潘、靳之后莫能言治河者，其善者防之而已。……其明于钱粮者知分厘皆百姓膏血，求水势致病之源，用力少而成功多，使河底日深，不能减功而能减险，张、齐、白、高皆其选也”[27]。评论非常公允。 

3、注重河督的经验 

黄河历来难驯，从汉代开始，逐渐形成熟悉河务的人担任治河的制度。清朝的河督选人也基本遵循这个制度。据《清史稿·河督表》统计，自顺治元年（1644）杨方兴任总河始，至道光二十年（1840）东河总督栗毓美去职，在近二百年时间里，先后正式担任过河督职务的共有72人。顺治年间，河督为杨方兴和朱之锡两人。《清史稿》所述杨方兴和朱之锡都没有提到两人担任河督前是否知晓河务，但两人担任河督后都为阻止黄河进一步泛滥作出了突出贡献。杨方兴治河十四年，非常重视漕运的作用，始终坚持“藉黄济运”原则，力排导河北流入海之众议，在技术上使用堵口、疏浚。朱之锡继任河督，在职九年，重点整治“运河之脊”南旺和“运河咽喉”董口，广建涵闸调节清黄水势，治河初见成效，九年中未发生大灾。他们虽不是研究河务出身，但担任河督后都能知晓河务，是当时人中治河的佼佼者。 

康熙年间，河督人选稍有变化。“有一点与顺治不同，康熙选任的河督，大多曾任地方督抚高职，具有治理一方的实践经验，对河务亦有所知。像卢崇骏曾官粤督多年；杨茂勋则任湖广巡抚，且曾署理河督；靳辅任安徽巡抚时，对治河已颇有研究；王新命曾任两江总督；于成龙任直隶巡抚，分理河务；张鹏翮任两江总督，曾扈从康熙南巡视河。他们所具备的这种经历，与顺治河督均出自内院相比较，无疑是前进了一大步，对有效治河大有裨益”[28]。实际上，康熙选任河督除了重视是否知晓河务，起初还特别强调河臣操守。有学者指出，康熙初时认为，一个虽不精通河务的河官，只要清廉爱民，勤勉任事，亦能做到熟练河工所能做到之事，甚至能做得更好。经过于成龙、董安国等河督的经验教训，康熙的用人思想才转变，由过去的以“操守”为重，逐渐转变为操守固重，而才能尤重[29]。 

雍正以后，河督选任继承了注重经验的制度。雍正时期，不少河督很早便接触河务，从低中层做起，逐渐得到晋升。世宗朝治河功绩最大的齐苏勒就是这种晋升方式的典型。齐苏勒曾为钦天监博士，又迁灵台郎，对天文地理比较熟悉，初时在地方为永定河分司。康熙四十二年（1703）随圣祖南巡阅河，修筑埽坝。河决武陟时，又曾监修堤工。康熙六十一年，雍正即位，齐苏勒被升为山东按察史，兼理运河事，雍正元年（1723）即被任命为河督。嵇曾筠接受的也基本是这种培养模式。乾隆年间还出现一些治河世家。如嵇璜是嵇曾筠之子；高晋为高斌从子；李宏、李奉翰父子同为乾隆朝河督，李奉翰次子李亨特是嘉庆时河督。 

以上治河制度虽有进步，却不能保证河患得到彻底治理，当时还有些因素干扰治河。这些干扰因素主要体现在： 

1、坚持治河从保漕出发 

元代以来，京师粮食依靠南方，故漕运显得尤其重要。朝廷在徐州以下治黄的目的也主要是为了漕运。漕运成为治河的中心。顺治九年（1652），河道总督杨方兴言：“元、明以迄我朝，东南漕运，由清口至董口二百余里，必藉黄为转输，是治河即所以治漕，可以南不可以北”[30]。这代表着清代治河的总体思路。黄河泛滥不是一种原因造成的，故需要综合治理，从黄河中上游、淮河、运河等方面考察作一统筹规划。当时人其实已经注意到治河要综合全局。靳辅任河督之初，同陈璜遍览黄、淮形势及冲决要塞，对河道、运道的关系有了初步认识。他提出：“治河当审全局，必合河道、运道为一体，而后治可无弊。”[31]。陈璜也曾到过宁夏灵武等西北地区，对当地的环境有一定认识，认为“从来致患，大都出此”[32]。但在现实治河中，靳辅并没有做到从全局出发，仍然注重的是徐州以下的漕运地区。他是在到任八年以后，即康熙二十四年（公元1685年），才去商丘以上查勘的，治河十年，徐州以上的北岸大堤从没整修。所以，张含英评论：“所谓‘审其全势’，也只是就黄河和运河相关部分而言，并没有对黄、淮两河作全面的调查研究，没有根据上下游的全势进行规划，更没有从头到尾地源流并治”[33]。 

    这种坚持保漕的制度阻碍了从全局治黄的策略，历代河督仅能围绕这一制度竭力减轻河患，却不能根除河患。有些河督不敢否定坚持保漕的制度，又不愿承担治河不利的责任，于是便从河患难治的角度减轻责任。清代首任河督杨方兴认为“河不能无决，决而不筑，司河者之罪。河不能无淤，淤而不浚，亦司河者之罪。若欲保其不决不淤，谁敢任之？请敕下廷议，定画一之规，屏二三之说，俾有所遵守”[34]，将河督的责任降低到经常维持筑堤疏浚的层面，而不是想方设法根除黄灾。清代河督在这一保漕制度的支配下，只能在小范围内花费鉅资筑堤、堵口、疏浚，不能从根源上解决河患。 

2、皇帝干预治河 

清代前期，虽是河督主持治河，但皇帝对治河策略仍有决定权力。这一点在康熙身上最为突出。康熙非常重视河务，将三藩、河务、漕运三件大事书于宫中柱上，时刻不忘提醒自己。康熙曾细览河防诸书，对河务有一定的了解，更曾多次下江南，视察河工。但河务是一个非常注重经验、十分复杂的工作，不是凭借书本知识和少许的实地考察就能解决的。康熙二十三年（1684），康熙南巡下河地区，决定派遣于成龙挑浚海口。靳辅根据自己的河防经验，坚决反对疏浚海口，强调筑堤。引发出一场靳辅与于成龙、孙在丰等人关于如何治理下河地区的争论。康熙倾向于成龙的意见，最后靳辅被罢免河督，下河工程按照康熙意愿次第进行，但效果并不如人意。康熙后来认识到决策的失误，重新起用靳辅治河。可惜靳辅不久即卒，耽误了治河的良机。康熙多次对治河提出要求，虽有一定道理，但在相当程度上影响了河督的治河计划。康熙算是明君，多次因治河意见不统一而开廷议、部议。民主思想虽浓，却影响了治河进程。四十一年，康熙认为永定河石堤对防患作用很大，想要在黄河两岸推行，从徐州至清口都修石堤。幸亏建议被河督张鹏翮以“建筑石工，必地基坚实。惟河性靡常，沙土松浮，石堤工繁费鉅，告成难以预料”[35]否决，否则又要造成重大损失。 

3、官场腐败开始

官场腐败是封建社会的痼疾，即使在政府尚为清明的清前期也不例外。康熙前期，方大遒“贪婪误工”[36]，被揭发。朱之锡任河督时，上奏：“奸豪包占夫役，卖富佥贫，工需各物，私弊百出，宜责司、道、府、厅查报，徇隐者以溺职论。额设水夫，阴雨不赴工，所扣工食，谓之旷尽，宜令管河厅道严核。河员升调降用，宜令候代始行离任。河员有专责，不宜别有差委。岁终察核举劾，并宜复旧例”[37] 。说明当时河官腐化已经出现，影响了河道治理。但当时的河督基本上都能洁身自好，甚至说是廉洁的典范，如杨方兴“所居仅蔽风雨，布衣蔬食，四壁萧然”[38]，财政腐化尚不严重。当时影响治河的官场腐败主要是朋党相争。 

朋党相争影响治河主要体现在康熙、乾隆时期关于如何治理下河地区的争论上。许多官僚从地方利益出发，干冒罢官丢职的危险，阻挠牺牲地方利益的治河方式。康熙在支持于成龙等人的策略后幡然醒悟，重新起用靳辅，但损失已无可挽回。乾隆为了治理好下河地区，多次下部议，虽然乾隆很快认清言官作用有限，容易干扰河务，但毕竟浪费了时间。 

二、制度逐渐僵滞时期（乾隆后期至宣统时期）

清代中前期，虽经努力救治，黄河依然经常泛滥，指和制度发挥的作用有限。乾隆后期以后，治河制度更加僵化、虚空，不能对治河提供有效的保证。这一时期治河制度僵滞主要表现在以下两个方面：

1、  坚持堵口制度，策略依照前代甚至有所退化

    乾隆后期及至以后，河督轮换频繁，却没有能够治河长久的，这关键在于他们治河无术，不切实际地照搬前人方法。嘉庆、道光年间河督吴璥、康基田、黎世序、栗毓美等，是当时治河较有成就者，却多为堵口抢险疲于奔命。笔者据《清史稿》卷一二六《河渠志·黄河条》统计，从嘉庆至道光年间至少有23次堵口。而主动筑堤防护措施仅为5次。由于治河策略单纯，堵口较多，河道淤积很快。有学者指出，从嘉庆元年（1796）到嘉庆二十五年，决口多集中在睢州以下，到嘉庆末年及道光年间，决溢地点逐渐上移，嘉庆二十四年武陟马营决河，道光二十三年中牟辛寨决河，都对河道发生了较大影响[39]。清代水利官员不仅对治河策略见解平凡，平时也不注意对黄河的保护，多在河患爆发时才觉察到治河的重要。《清史稿》卷一二六《河渠志·黄河条》载，道光五年十月，东河总督张井言：“自来当伏秋大汛，河员皆仓皇奔走，救护不遑。及至水落，则以现在可保无虞，不复求疏刷河身之策，渐至清水不能畅出，河底日高。堤身递增，城郭居民，尽在水底之下。惟仗岁积金钱，抬河于最高之处”。这从一个方面反映了当时水利官员治河策略的穷尽。 

    从制度变迁的动力角度分析，乾隆后期以后的河督也有自己的难处，河道越来越淤积，难以治理，如果彻底革新，就会变革保漕制度。而保持漕运是朝廷的一贯方针，漕运受到影响，河督的官运也就到头了。所以，河督坚持前人的堵口、筑堤策略对治河不是最佳策略，对河督来说却是上上之选，这是治河策略僵滞的重要原因。 

2、官场腐败阻碍治河工程进展 

乾隆以后，治河制度和技术经过历代人的总结，已经比较完善。只要真正坚持治河制度，运用适当的治河技术，是能够减轻河患甚至使黄河安澜的。但当时官场腐败已呈毒瘤，严重阻碍了治河的发展。主要表现在： 

（1）官员贪污腐化严重。上起河督下至河吏，贪污成风。河政每年甚至每次治河工程都有一定预算，如果按照正常程序，河防官吏是不会有贪污的机会的。但事实上，河防官吏和户部官吏沆瀣一气，互相利用，结成伙伴，上下其手，将许多河防资金落入囊中。先是河防官吏夸大险情，多请公款。公款到手后按照比例再向户部行贿，款项得以顺利奏销。这种连成一气的贪污方式成为河政制度中的一条非正式制度，不是轻易就能被外界压力所能破坏的。河督如果不能利用河款，为他人谋福利，破坏贪污规则，会受到各方面的报复。典型例子是苏廷魁任河督时，与河南巡抚某奏请银100万两堵塞决口。工程结束，剩银30万两。巡抚主张瓜分，苏氏坚决上缴还部。巡抚由于欲望没有满足，遂挟私弹劾苏氏。户部没有得到这次工程应给的回扣，更为愤恨，对苏氏奏疏横加挑剔，工程不能奏销，苏氏落得革职查办的境地。当时单个的廉洁河官根本无力改变集团式贪污的局面。徐端“自河工微员以廉能着，受特知擢至河东总河。久于河防，习知其弊，尝浩叹国家有用资财，滥为靡费，欲见帝沥陈。同事者恐积弊揭出，株连者众，故尼其行，致抑郁而死，贫无以殓”[40]。徐端作为总河都无力改变河政积弊，可见集团式贪污的能量有多强！故此有学者认为：“在腐败的河政体制下，不肯同流合污者是绝没有好下场的”[41]。

（2）偷工减料形成豆腐渣工程。河防官吏、河工都能找到自己的生财之路。官吏利用手中特权，对下属款项层层侵剥，到河工那里也许只有当初的五分之一。就是这些余款也不能保证全被用在治河上。河工还能利用技术，偷工减料，捞上最后一笔小钱。如光绪十三年（1887），郑下汛有一鼠穴，夫头估计需钱二百仟。经过层层回扣，到工人手里只有四十仟了。工人用树枝架入穴内，盖上土草草了事。不久大溜经过，即从此穴决口，造成巨大损失[42]。这些经不起风浪的豆腐渣工程还有好多。不符合河防标准的工程自然经不起黄河的侵蚀。 

更为可恶的是有些河工为了一己之利，不惜想尽办法使河堤决口，从而有机会侵蚀公款。当时人记载，如果河久不溃决，“河员与书办丁役，必从水急处私穿一小洞，不出一月，必决矣，决则此辈私欢，谓以此侵吞有路矣”[43]。 

（3）官员不到岗，河兵出工不出力。道光年间李星沅调查，南河四道管辖同知通判23员，旧例应常年驻守各地，随时实行修防。但当时情况是：“近年以来，惟徐州、常、镇道属十厅照旧分驻工次。至淮扬道属七厅、淮海道属六厅，率多聚处清江，厅属几同虚设。非遇省涨抢险，皆不到工。因而实任佐杂各官营汛，备弁协力，鲜不尤而效之，视堤防如传舍，即奏防汛候补人员，亦多安坐寓中，并不亲往帮办，殊非慎重要工之道”[44] 。河兵也不遵守河政制度。河兵本有每年植柳百株以保护堤根或供埽用的任务，但河兵往往多是虚报数字，不能真正完成任务。更有人将柳树植于河堤之上。河政制度形同虚设导致的结果是真正河防无人看管，堤岸遇水即溃。 

由于治河工程牵涉到河官、河工的巨大经济利益，他们往往纠合在一起，共同贪污，并极力掩盖，不愿实施良好的治河制度，仍坚持不合时宜的治河制度，攫取最大利益。“原有的定期维修维护的相关制度与措施，逐渐成为一纸空文，各地不再认真执行”，由此导致晚清“正常的河工工程实际趋于废弛，河堤不决，河工不兴”[45]，这为治河造成了极大困难。

四、汉、清两代治河制度的启示 

汉代是我国封建统一国家治河制度的初创时期，其制度虽不完善，但因比较契合当时的需要，有制度创新的动力和需求。事实上，汉代的治河制度逐渐走向有效，并为后来王朝提供了典范。清代治河制度比汉代完善得多，但效果并不明显。除了河道自然变迁更为难治以外，清代治河制度的逐渐僵滞也应该是治河失败的重要原因之一。两相比较，我们可以得出下列启示： 

1、要实事求是，从黄河泛滥的根源出发寻求解决方案。汉代对黄河的认识虽不及现代深刻，但在遇河患斗争的过程中，逐渐学会应付的手段，能够发挥自己最大的智慧，先堵塞决口，后演变成在有河患危险时就开始疏通河道，最后专设监管黄河衙门，监视黄河的变化。到王景时，更是将下游河道彻底整修，以后又多次加固。黄河在东汉以后安流多年与汉代对黄河认识的加深及治河策略的适当是分不开的。清代虽是各种治河制度的总结时期，能够利用前代的思想成果，但治河者并不能按正确的方式治河，只能在一定的前提下竭力维持，这是一种不求实际的消极的治河策略。最终河督只能在保漕的前提下殚精竭虑，却未能收拾好残局，反而使河患越发难治。 

2、要充分信任有能力的治河专家，允许他们突破治河的禁区。治河是一项综合工程，需要各方面的配合，更需要有能力的专家统领负责。如果统治者不能给予治河领导者充分的信任，派其它人参与协同治理，甚至皇帝亲自出马为治河出谋划策，那往往会耽误治河的进程，不能发挥出专家治理制度应有的绩效。如西汉王延世第二次治河时，因为大将军王凤派遣杨焉等人协助治河，众人意见不相合，费时六个月才治河成功，与以前王延世单独治河相比，效率大为降低。清代言官干预治河事物更多，许多时候因众人意见不一导致无法开展治理工程。康熙年间，因康熙对河督靳辅的操守和能力产生怀疑，不但激起朋党相争，更使于成龙等人的效率低下的治河策略一度占居上风，导致河患得不到有效治理。乾隆年间，关于如何治理下河地区的意见也颇多，乾隆及时吸取祖父康熙时的教训，断然决定禁止言官插手河务，方使高斌等人的正确策略得到实施[46]。

3、要严禁损公肥私。明清时期，河督被视为肥缺，许多官员竞相争任。这不仅仅是河官道德操守的问题，还在于治河款项的使用制度出了问题。如果各项制度都能遵守，即使有河官想贪污挪用，也不得其门而入。清代前期，政治较为清明，即使有河官贪污，也容易被发现。顺治年间河臣方大遒奸贪不法，遭到直隶总督李荫祖和河督杨方兴的弹劾。乾隆前期河政尚能得到维护，十一年（1746）御史杨开鼎劾南河河督白钟山河决匿灾不报，白钟山坐夺官。清代后期，吏治败坏已不可收拾。据萧一山研究，“乾隆以前，治河者尚多实事求是，子和绅秉政，任河督者皆出其门，先纳贿，然后许之任，故皆利水患，藉以侵蚀中饱，而河防乃日懈，河患乃日亟，是亦清室中衰现象之表露较著者也”[47]。河督视职务为肥缺，先投资取得治河权力，焉有不贪污之理！

如果各项制度能得到执行，治河工程是大有希望的。雍正时期齐苏勒任河督，坚持预防为主的措施，并革除吏弊，“人皆懔懔奉法”，齐苏勒还广筑堤坝，效果显著。雍正二年，“是秋飓风作，海潮腾踊丈余。黄河入海之路，二水冲激，历三昼夜，而滨海堤岸屹然”[48]。即使是在乾隆后期河道益坏的情况下，只要合理治河，也能收到良好效果。据包世臣《中衢一勺·郭君传》，乾隆三十九年（1774），河决清江浦老坝口，全黄入运，淮、扬、高、宝四城人民受到冲击，形势十分严峻。南河总督吴嗣爵没有任何办法，被迫启用受其排斥的老坝工郭大昌。吴氏计划拨“钱粮五十万，限期五十日”。郭大昌为了不让吴嗣爵乘机贪污，将其工程限定为工期不得过二十天，工款不得过十万两。为了防止吴嗣爵等官员降低堵口效率，郭大昌提出，在施工期间，只需文武汛官各一维持工地秩序，不许任何官员到工，并亲自掌握料物公款。经过一番苦战，“到期遂合龙”，仅用银十万二千两，大大低于吴嗣爵的五十万两预算。 

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