一 

清承明制，除少数地区外，各地基本上都推行晚明的专商世袭卖引纲法，连明代实行票盐法的部分地区，如山东、浙江、河东的一些地方，也都革票行引，以归画一。商收商运，专商专岸的纲法，其弊与日俱深。在清前中期曾因地而异对一些非主要盐区改行过官运、民运等其他形式，以期补救，但从全国范围来看，仍以纲法为主，“行之为广且久”。 

纲法得以推行的两大前提是盐销区的划分与引额的分配。为保专商引岸的推行，清代牢牢确立了盐产区与盐销区的一一配套。清代疆域辽阔，食盐、产盐皆众，即蒙古、新疆等地，亦“多产盐地”，“而内地十一区，尤有裨国计”[1]。按照规定，一旦盐销区划定，产区与销区之间就形成一种固定的关系，盐商只能在规定的盐场买盐配运，按规定的路线转输，然后在规定的引地销售。[2]否则，即以私论，“凡将有引官盐，不于拘该行盐地面发卖，转于别境犯界货卖者，杖一百。知而买食者，杖六十” [3]。这就是清代产盐与销盐的基本态势。 

食盐行销之前，首先必须“请引”。清代大多数盐区实行先课后盐的办法，而盐商又有总商和散商之别，故在官督商销体制下，盐引一般由总商一次领出，然后散商分认额引，“滚于总下，以责考成”[4]。这就是王守基所云的“一切领引纳课，责成纲首经理，以取整齐”[5]。 

请引之后，即按单配运和掣验。此程度各盐区略有不同。以淮南为例，大致要经过场商收盐出场→沿运河运至泰坝，“泰坝官称其盐斤，放船开行”（即所谓“过坝”、“坝掣”）→仍沿运河运至北桥，“北桥亦抽引验斤”（即所谓“过桥”、“桥掣”）→由北桥抵扬关，“关吏加戳于票，填其期”（即所谓“过关”、“关验”）→由扬关经三仪河至仪征木关外候掣（即所谓“抵仪”）→在仪征由南掣厅提盐至所，“所有所大使主其事，临掣摆马于东角门内，提盐过秤”（即所谓“过所”、“所掣”）→出西角门而入于垣（即所谓“入垣”）→于垣所改大包为小包，“曰子盐，其事则子盐大使主之”（即所谓“改包”）→出垣上船，子盐大使往来巡视，“点验上船，埠头揽载，商厮押运，领桅封而后开江，直达于行盐之岸”（即所谓“开江”），可见手续之繁。[6]即便如此，盐商亦须一一遵守，“若将引盐不由正路，越过批验所而不经官掣挚，及引上未曾印盖关防者，杖九十。仍押回批验所盘验，如盘有余盐，亦从私盐法论”[7]。 

从食盐的颁引、征课到产运疏销，盐务衙门均有“分治其事”之权。还应指出，除盐务衙门外，地方行政官员也有疏销盐引、核定盐价、缉查私盐的责任。特别是在通商疏引方面，上自督抚，下至州县卫所，责任更为重大，所谓“征课为盐官之专责，而疏引缉私，则地方有司亦与有责焉”[8]。 

为与纲法体制相配合，盐商组织对盐务管理亦起到了至关重要的作用。各盐区的盐商组织称谓不一，两淮称为“盐商公所”，山东称为“商司”，河东称为“商厅”。各盐商组织的主事之人，两淮、两广称为“总商”，两浙称为“甲商”，山东称为“纲头”、“纲首”，河东称为“纲总”、“值年”，一般由财力雄厚的大盐商充当。尽管称谓不一，其职能却大致类似。 

两淮盐区设置总商的时间，一般认为是在康熙十六年（1677）。此年十月，两淮巡盐御史郝浴奏言：“臣受事后，传集众商，用滚纲旧法，公取资重引多之人，佥二十四名，尽以散商分隶其下，一切纳课杜私，皆按名责成。”[9]总商的产生与滚总制度密不可分，各商将自己根窝及拨行他商年窝花名引数，“愿附某总商外下，听其开送总商”[10]，然后由总商将花名引数送盐政衙门备案，以后不按所领引数行盐纳课。两淮总商的权力相当广泛，除纳课杜私、承办报效、摊派杂费、参弹疲商等职责外，还有参与制定盐策之权。在某些时候，总商甚至凌驾于盐政官员之上。简言之，清代在盐务管理方面，形成了以盐政衙门为主，以地方有司和商人组织为辅的管理系统。[11] 

顺治和康熙初年，军务倥偬，军需浩繁，清廷为应付开支，屡次以增引、加斤方式增加盐课，而适时人口锐减，无力承受，故盐积引滞，日甚一日。经过清初的恢复与调整，至康乾时期，国家统一，社会安定，经济发展，人口增长，食盐市场容量扩大。《清史稿》称：“至是海内殷富，淮南宁国、太平、池州等府，及两浙、山东、广东、福建，先后增引，利获三倍。不特额外照旧行销，且原先呈课银，请将以前停引补还。”[12]与盛世相伴随，以纲法为特征的两淮盐政也逐渐步入了它的鼎盛时期。 

乾隆年间，两淮盐务大多额引销尽，额课全完，且每年尚有溢销引至二、三十万引之多，故有“提引”名目出现。所谓“提引”，即预提次纲之盐运销，以补本年之不足。此“提引”之法，自乾隆十一年（1746年）丙寅纲至嘉庆八年（1803年）甲子纲止，五十余年中，屡次试行，共计提引7053815引之多[13]。 

两淮销引超额，盐商皆获厚利，故盐商之捐纳报效甚巨。清代的盐商报效大致可分为军需报效、助赈报效、助工报效和备公报效几种[14]。《清史稿》称，“或遇军需，各商报效之例，肇于雍正年，芦商捐银十万两”[15]，故一般认为，盐商之军需报效起于雍正时期。经过承平时期的长年积累，两淮盐商资本迅速膨胀，得以更大规模地投入到报效中来。《清盐法志·捐输门》对此有较为详细的统计。以乾隆朝为例，两淮盐商共计军需报效1480万两，助赈报效210万余两，助工报效231万余两，备公报效927万两，以上共计2849万余两。 

在得到大量报效的情况下，清廷亦采取各种措施，来保障盐商得到更多的实惠，如加斤、加价、豁免、缓征等。乾隆十五年、十六年、二十一年、二十二年及二十七年，清廷就五次给两淮盐商“加赏”盐斤，每次每引加赏无须纳课的食盐十斤、二十斤不等。[16]另外，清廷还多次发放库存帑银，借给盐商领运，俾资周转。自乾隆十三年至嘉庆六年，清廷即向两淮盐商发去库帑银2309756两[17]。 

即便如此，在大量报效、浮费加大、私盐冲击、盐商夹带及官吏贪污等方面因素的综合作用下，两淮盐区的运盐成本仍然稳步增加，导致即便在盛世时期，一些地方也开始出现官盐滞销、盐引积压的局面。有鉴于此，有学者在总结陶澍改革前的淮盐弊病时称：“淮盐疲败之结症所在，皆因引法制度之窝根引岸有以致之。盖有窝根，斯有专商，有专商，始可垄断引岸。专商垄断，独擅盐利，斯有捐输报效，以及一切官商狼狈为奸之盐规、黑费。浮费日重而私盐畅行，私畅则官滞，官滞则课绌，课绌则库空，而盐务遂败至不可收拾，此自然之结局。”[18]确为实言。 

二 

制度变迁有两种类型：诱导性制度变迁和强制性制度变迁。纲法在实施过程中，形成的既得利益集团对现存制度有强烈的需求，这是制度的锁定效应，即制度的路径依赖模型。在这种情况下，靠自发的需求诱导制度变迁，是不能够实现从纲法到票法转变的，这种锁定状态的打破必然要依靠引进政府的强制性行为。现存的纲法体制，存在着诸多弊端，严重损害了政府、商人与民众之间的利益分配格局，并使得纲法制度本身也难以维继。这些弊端主要体现在以下几个方面： 

“盐课居天下财赋四之一，两淮最巨，其弊亦最甚。”[19]两淮盐政的弊端，首先是浮费开销过大，运商成本增加。浮费开销最大的有两处，一是淮盐产地，另一为销盐口岸。在淮盐产地，除正常税课外，杂项开支亦复不少。杂项中办公、办贡等款，在科税时已经带征，为文武衙门公费及一切善举，然带征之数并不固定，往往随事而增。每年除养廉、兵饷、水脚、部饭等项银33万两，可作正开销外，还有普济、育婴、书院、义学、务本堂、孝廉堂等处需银20余万两，以及各衙门公费及盐政运司以下之书役、辛工、纸饭及“乏商月折”[20]等项，亦需银80万两，大大超过每纲额定20万两之数。此外，又有不少额外开销名目，比如扬州新盐院到任，修理衙署、铺垫什物，一切费用本不及数千两，开销却常高达八、九万两；手禀红贴一项，所费不过数十文，竟开销一千两。当地有德音、春台两戏班，专供总商、官员家宴，每年开销三万，亦由浮费开支。 

两淮每纲额销1685492引，根据两淮运司王凤生的统计，道光十年两淮的盐课浮费情况两淮纲盐正课仅为21.7万两，刚及全部费用的1/4；而其他杂项开支竟高达45.4万两，为正课的2倍多。如果将其平摊到每引上面，则每引纳正课银1两2钱余，而浮费则高达2两8钱。以上尚为政府额定每年应征之款，由官吏贪污勒索而导致的数量，则已无法统计。 

淮盐产地如此，销盐口岸也并无二致。行销湖广之淮盐均要运至汉口，到岸有岸费，每引带捐六钱，后加二钱，道光十年（1830年）加至一两四钱，合计每年总计一百数十万两。岸店短少，徒劳运输，亦使成本加重。淮南官盐按规定由仪征逆江而上，运至汉口总盐岸后，再由此分配各销盐区。以前武昌下游的兴国、大冶，黄州府所属各州县，以及江西彭泽、德化、湖口等县，都要到汉口运盐回岸销售，这种“折回转售”，无疑会使脚费加重，“以致引地为江船、粮船各私所隐占”。[21]此外，捏名冒支的也很多，如漕运总督、河道总督、巡抚各衙门，从未有缉捕犒赏等款，而各处仍每年开销三、四千两。总之，名目繁多，“假公济私，诡混开销，种种浮费，倍蓰正课，统名为成本，归于盐价”[22]。据不完全统计，以上各种名目的浮费开销在200万两左右。 

其次，手续复杂，层层盘剥。纲法旧制规定，领运例有请、呈、加三项名目，又有平、上、去、入四处截角名目，其余朱单、皮票、桅封等花样亦复不少，“不可殚述”，以致运司衙门书吏多至19房，商人办运请引，文书需辗转11次，经盐务大小衙门12处，虽名为节节稽查，而并无稽查之实，“徒为需索陋规之具”[23]。 

总商未成表率，反成获利渊薮。淮南设有总商，原为筹划公事，当淮鹾盛时，总商、散商共数百家，有商本三、四千万，盐之运销转运裕如。到道光十年（1830年）时，已仅剩下数十家，资本不足一千万，且多为借款[24]。此时总商对盐务公事全不积极，以致钱粮滚动不对，盐运无几，惟办公费用仍按月扣领，并随意冒支。每年于定额经费外，仍以不敷办公为名，多领至数十万，前列浮数开支，多为总商所得。种种行径，无非“藉以营私获利”[25]。另外，运商请引行盐，必须先向有盐窝之家出价买单，然后才有资格赴盐司纳课，“乃有窝之家，辗转私售，如操市券，以一纸虚根，无正课而坐享厚利”[26]，同样增加运商成本。 

僵化的运输路线，亦加重了运盐困难。淮北三盐场均在海州，每年运送纲盐，须于秋后运漕粮之船过竣，开放双金闸，乘北运河下注之水赶运，完成一年运岸之需。由于河道多有淤垫，故常五驳十二杠，水陆节节盘剥才能运出。淮南盐场通泰两处亦因河道淤垫，江潮侵灌，牵堤坍塌。如遇淮河支流西水下注，即成一片汪洋，盐船只得待风而行。如晴朗日久，则水退浅涸，盐船无法顺行，只得多次盘剥分装，四处抛洒，既增加运费，又耽误时间。而清廷为方便缉私盘查，却拒不加以变通。 

其三，盐引积压滞销，资金周转不灵，盐商纷纷困乏倒闭。乾隆以前，淮盐运抵汉口后，随到随销。后来一些大商人为抬商盐价，封轮捱卖，“遂至船户盗卖，掺沙灌卤，过笼蒸糕”，甚至沉船放火，百弊丛生。且成本占搁，转运更迟，“大商亦病，不止小商坐困矣”。行盐本以速销为贵，但封轮法“大碍新纲”[27]。至道光十年底，汉口盐岸滞留之盐不下2000万斤，邻私随之侵灌，又进一步加重盐引的积压。 

盐引积压滞销，必然造成盐商资金周转困难和借贷负息。“两淮运本须二千万方敷转输，而各商实本不及四分之一，余皆借贳，贳息重至每月分半。盐去课回，非六百日不可，盐滞本压，贳息日行，完课则无资捆盐”。课额的积欠和逐年带征，给盐商套上了沉重枷锁，困乏倒闭是必然的。嘉庆时期，两淮盐政佶山即指出，淮北纲盐每年应运141千余引，现在办运只有12商人，“半属资本缺乏”。[28]道光八年奏销，征银不及六分；九年开纲百十来日，所运不过百分之二。开桥为新纲大典，“而其日竟无一重船下桥”，包世臣亦称，“两淮弊今极矣”。[29] 

其四，私盐泛滥。由于体制原因，清代的私盐问题极为严重。盐是生活必需品，不具有选择替代效应。官盐成本过高，盐价过昂，百姓不愿买食官盐，又不能淡食，在这种情况下，私盐必然成为民众解决问题的唯一制度外解决办法。当时私盐的走私方式，主要有以下几途：  

灶私：盐场场商浮收，灶户只得以盐售私，与盐贩共同获取利润。陶澍认为，场私产生的主要原因是灶丁清苦，“灶户煎丁，滨海穷民，最为艰苦”。以前收盐有定制，“近来场商每以大桶重秤任意浮收勒掯，致灶户以交官盐为累”[30]。有的灶户为对付场商大秤勒索，在食盐中搀进不少沙土，称为“脚盐”，而将净盐售给私贩。搀有沙土的脚盐用高成本运到引地后，却发现质次价高，根本无人买食。 

脚私：埠头串通商伙，从中克扣应给船户运费水脚；而船户、水手，为贩运私盐，也往往甘心忍受，甚至还出钱收买卖盐者，少装官盐，在盐船上预留空舱以装私，因此贩盐沿途有“买砠跑风”名目，到岸有“过笼蒸糕”情弊，将无课之私盐沿途售卖。有时，运盐商人亦夹带盐斤走私。陶澍表示，岸引之所以滞销，“不尽关枭贩，其商运官引之重斤，与装盐江船之夹带，实为淮纲腹心之蠹”。当时，商人行私有包内、包外之私，“其包内者系运商捆盐出场多带重斤，商厮、商伙亦复如之”。[31]为达到售私目的，他们常谎报官盐淹消。两淮所产之盐，运至湖广，远涉长江，遭风失险，事故间或有之，例有津贴，准许批补，亦免课税。他们利用这一规章，在运送官盐时，或在沿途私售，或到汉口守轮待售时私售，然后将船凿沉，谎报淹销，既售私又获津贴、免税，可谓贩私盐反获几利，而官盐却停滞不前。 

粮私：又称船私，即运漕船只，其运丁、水手走私。南漕北运，漕船返回时多带芦盐于淮盐地区销售，本为清廷禁止。但在利益趋动下，虽有朝廷的三令五申，而此风不能尽除。陶澍认为，漕船回空，“坐占淮南数十万引之纲额”，勾结枭匪，肆行无忌，“实为淮纲之害”，又因漕船停泊买私，“尤有误于趱运” [32]。 

官私：官员凭借手中权力参与走私。在走私官员中，尤以盐务官员走为最。他们饱食终日，不尽职责，“或与商人联姻换贴，或与商人伙本行盐，最为劣习”[33]，官衙形同虚设，弊端百出。 

邻私：其他盐区的食盐通过走私而进入本地区行销。淮盐销售区与其他盐区相交，淮课又较其他地区为重，故往往受到邻盐侵灌。如两湖常受川私、潞私、芦私冲击，以前运铜船只经四川北上，“一路收买川私，入楚售卖”，导致湖北宜昌全郡尽食川私，并波及下游荆州各属。随州、应山与河南信阳等地相接，“多被潞私侵灌”，黄安、麻城与光山、固如及安徽英山等处，“多被芦私侵占”。湖南则常受粤盐冲击，其中郴州所属之永兴县，“系粤盐引地”，粤商在此开设子店，行销生盐，他们“多设熬锅，将生盐煎熟，侵灌淮界”[34]。 

以上诸弊的出现，必然会导致纲盐运销困难，引额壅积。嘉庆二十四年，淮北未销盐达89769引，占额销引数296982引的1/3。次年，淮南所属的湖广、江西缺销亦高达25万引，占原额的1/4。道光以来，情况也毫无好转。元年，户部尚书英和曾表示，“近来淮引滞销，以致课迟运绌”[35]。迄至改革前的道光九年，两淮盐引的滞销仍在1/3以上。陶澍称，从道光元年至十年，十纲之中，“淮南商办课运止有五纲七分”，积引几至半数[36]。盐运不前，带销负担过重，又使得盐课无着。至道光十年，两淮库储全空，外欠高达4000余万两，另外1000余万两所借本息亦化为乌有。[37]  

与此相伴随的，是库款出纳混乱，垫占款太多。两淮正杂税课本系按纲征收，而外支各款则按年支用，如能一纲之盐年额年销，则运库解支自可年清年款，无如口岸滞销，一纲之内均不能销足一纲之引。为凑解正课、杂支，数十年来，库款前后套搭挪垫，以致叠次清查欠款达数千万两之多。如道光二年清查出积欠3687万余两。八年丙丁纲铳引案又查出积欠1157万两。库款之垫占，至道光十年十月垫款700余万两，除已归还者外，尚垫占500余万两，其中有因公垫用者，有铳引垫占者，有商用商捐垫借者。以上款项皆应按引归还，只因套搭过重，运滞商疲，致成库垫之累。 

简言之，清前期的盐利分配格局由政府与总商垄断，政府、商人与民众的利益能保持在一种大致均衡的状态，但至陶澍改革前，由于受滞销、浮费、走私等因素影响，导致这三者的利益均受到不同程度损害。政府盐课无着，商人纷纷倒闭，民众违法食私，获益者却为盐枭与不法胥吏。又因私枭作为一种有武装、跨数省的贩私集团，往往与捻军或会党相结合，更为清廷的心腹之患。上述情况表明，两淮盐政已日暮途穷，改革迫在眉睫，势在必行。 

三 

制度创新主体对制度创新收益和成本的分析是从经验得来的。作为一种经验社会，仿照前人的成法，判断改革所带来收益与成本的比较，是最为合理的选择。陶澍改革所能仿效的经验有以下几途： 

一由垣商纳课。招来殷商令其认课包纳，灶盐悉归该商经理出卖，寓散于整，简明扼要。但两淮池鐅，半系灶产，业已听命商人，不会情愿重新整合。况且商人惟利是视，秤收则勒以重斤，借贷则要以重息。灶不乐以盐归垣商，垣商亦必无资完课。 

一由场官收税。就各场产盐引额摊定课额，商贩先向场大使报明认买斤数，照额纳课，赴各场配买盐斤。但产盐最多之伍祐等场，照引定课，应征银六十余万两；即梁垛等场，亦应征银二十余万两，“盐场微员岂能任此巨帑？”况试行之初，额难悬定，若听其尽收尽解，难保无匿报侵欺。兼之场署多在海滨，既无城廓之防，又乏营汛之卫，征解亦恐疏虞。 

另有课归场灶。具体做法是，灶户与盐贩自相交易，由官府确定灶数，并令灶户将额引盐数与余盐数报于场官，场官查核并记录，比照引课，酌定额盐课数，不论富商与小贩，均可向灶户买盐，灶户于售盐时纳课，买盐者将盐运至何地销售，任何人不得干涉，形成人人可以从灶户买盐，贩盐者处处可以卖盐的局面，“数十万私枭不禁自绝，货运小贩皆化而为良”[38]。针对这一建议，陶澍前任、两江总督蒋攸銛等回应六不可行：两淮场灶向有商亭、灶亭、本池、客池之别，灶亭、客池多系极贫极累之户，若买盐之银先入灶户，“此等穷极无聊之辈，既无身家，又鲜廉耻，而嗜利之心十倍于畏法，非以多抵少，即有售无征，即使察出隐漏及欠课不完，徒事追呼究比”，不可行者一。淮盐额产最广，引地最大，“一旦全撤藩篱，任其自便”，则偏远之地运费加重，盐商裹足不前，“名虽淮盐引地，实则各属邻私”，不可行者二。不凭引目随处贩卖，“则场灶之透漏便捷而贩私无课，获利较多”，必然遍地皆私，无可防范，不可行者三。向来盐课归商，灶丁止纳折色，每遇蠲缓，在折色而不在盐课，若盐课归于灶户，遇灾无法征正课，不可行者四。两淮场灶皆在濒海之区，盐课无处存放，日日会差护送，则必然“不胜烦扰”，不可行者五。淮盐之根窝价值千余万，“一旦废弃，顿失所依”；又有世业盐务之捆工等，“若遽令星散失业，则数十万穷黎流离失所”，不可行者六。[39] 

即便如此，以上诸法所提供的视角与思路，却为陶澍的票法改革提供了有益的参照，票法改革也的确大量吸收了其中的一些措施。道光十二年二月十六日，署盐运使俞德渊遵陶澍之命，与前淮扬道邹锡淳，分路查勘淮北诸盐场及运道，并筹议设局收税章程。随后，陶澍亲自到海州，博采众论，制定票盐之制，并于同年五月初四日向道光帝具折，正式提出淮北于来年推行票盐。 

为什么选择淮北而不是淮南呢？两淮共分为淮南、淮北两场，但淮南为主体。每年两淮共行纲盐169万余引，其中淮北仅30余万引；盐场23个，淮北也仅有3个。因大小不同，使得“淮南之利弊，视淮北为盛衰。其弊也，淮北最甚；其效也，淮北最速”[40]。陶澍在改革之初，顾虑重重，惟恐失败，造成淮南的巨额积欠归款无着，同时，“淮南擅盐利久，官吏衣食于盐商，无肯议改者”[41]。所以，两淮的废引改票只有先在淮北试行。当然，改革之初，淮南盐商虽疲，但仍能捆运50余万引，淮北则仅捆运2万余引，较应运定额不及十分之一，可见淮南尚可支持，而淮北已全面崩盘，除改革外，别无起死回生之法。 

改革为系统工程，牵一发而动全身。考虑到“利之所在，弊即因之”，即使先为试办，而清灶、佥商、改官、变法，非数年不能粗定规模；商贩虽广为晓示，亦恐观望不前；即使票法畅行，又必南侵闽浙纲盐，北侵芦潞纲盐，“若不统各省鹾务通盘筹画，实不免此赢彼绌之虞”，故陶澍的改革步骤慎之又慎。 

淮北票盐实施的具体办法，根据相关奏折、详文等，可以归纳出以下几点： 

其一，取消总商，销盐不再由总商把持。滞岸各州县招徕民贩，给予护照，护照上注明姓名、年貌、藉贯，持照赴场买盐后，到盐大使衙门呈照请票，该大使于护照内验讫戳记，立号簿登记备查。护照准行三年，每票买盐十引至百引，不得过于零碎。由运司刷印三联空白票式，一为运署票据，一留分司存查，一给民贩行运。三联票以中正、临兴、板浦三场各取上一字编列号数，盖用运司印信，颁发三场大使收贮，民贩纳税请票时，该大使于票内注明民贩姓名、藉贯、运盐引数、销往州县，并按道途远近规定到引地时限，任其贩卖。运盐出场，由卡验放，不准越卡，亦不准票盐相离及侵越别处，违者均以私盐论。民贩持照票赴指定引地衙门呈缴，该州县按月将照票上缴运司查核。裁存票据由本场大使按旬照册，汇缴运司，以便核对。存查之票，亦按旬上呈分司衙门备查。票盐行，窝引之法自然废除。 

此后，因票盐行之有效，又有验赀、掣签之例。票盐试行之初，票贩颇多观望，且资本无多，“是以随到随上，钱粮收足而止”。经过数年试办，人心踊跃，票本每岁加增，多至数百万两，均于开局前全数到场，无从分别先后，不能不先令挂号。为阻止有不法奸徒乘机生事，空挂数千百引，以空挂之号重价转卖，“是以不得不出于验赀一法”，即先让票贩各带资本，于开局前遵照示定日期，当堂验明注册，通摊派买。[42]但以后群商依然踊跃，食盐供不应求。道光十八年（1838年）二月，票盐开局时，到场资本有二百余万两，而票盐额数以40万引为准，为防止多运多销，“致侵灌淮南”，故决定在验赀挂号后，抽签定商，并按折派买。[43] 

其二，裁汰浮费，降低淮盐成本。接新章规定，每盐400斤一引，场盐照钱时价合银六钱四分，抽税照商运科则酌减1/3，计银七钱二分，又顷熔解费、设局设卡经费、各衙门书役纸饭、委员薪水、缉私经费等项共五钱二分，通共每引库平纹银一两八钱八分，此外不得有分毫需索。其捆工包索费用由民贩自行经办。经过不到一年的试办，销盐溢额，于十三年三月，奏准恢复淮北原定科则，每引征课税一两五分一厘。上年所征经费银因有节省，拨补正课，将经费酌减一钱二分，每引征银四钱。前定盐价银六钱四分，亦酌减四分。这样，每引共二两五分一厘。[44]向来行盐口岸文武衙门私设陋规，书役复加需索，新章规定不得藉端勒索，一经民贩告发，或别经发觉，即严行究办。 

票盐之制未行之前，淮北课则虽轻，而辗转运至引岸，每单引成本即至十有余两，故官不敌私。推行票盐后，陶澍规定行盐不由杠坝旧道，而是改从王营减坝入湖，且出盐场后不再改捆，而是直抵引岸。这样，除盐价钱粮外，一两而至坝，又一两而至岸，此即改道不改捆之意。总计运费五两有奇，几减纲盐大半。 

其三，减少手续，加速流通。淮北板浦、中正、临兴三场各盐幢远近多寡不一，于各场相度适中之地建立局厂，以便灶户交盐及民贩纳税。三场共设五局，均由运司遴委妥员，每局一人，常年驻札。遇有民贩买盐，局员将其带赴本场大使衙门。随时纳税请票，再由本局委员于三、六、九日，各照票载引数，与民贩逐包称验，于照票后用戳记，听其运盐出场。倘途中查出包内夹带，惟局员是问。 

肃清运盐道途之恶棍，是保证票盐得以顺利推行的又一关键。安东、清河、睢宁、邳州等处地界，均有地方恶棍私立盐关，索费包送，甚至公然抢劫。改行票盐后，民贩一经纳税，所运之盐即为官盐，故陶澍严饬地方官认真查拿，务使盐道通畅，匪徒敛迹。 

由于成本降低，运道通畅，民贩乐以办运。如有多运，即融代江运之不足，弥补淮南盐务之全局。起初章程规定，须指定请运往州县，并于票内注明，如有越境即以私盐论。经过一年试行后，陶澍量为变通，重新规定，如票盐已经出卡，经委员加印验戳运行之后，因指定州县盐壅滞销，准许其呈明地方官后，转运他岸销售，只是仍不得越出实施票盐州县之界。 

其四，加强缉私。“票盐之衰旺，全视缉私之宽严”。按章程，民贩买盐出场，必须由卡经过，候卡员查验有无中途添买夹带，然后才可运至指定引地。其卡隘设在距盐池百里内外水陆必经之地，海州房山系陆路要隘，大伊山、吴家集均为水陆要道，设此三卡，每卡由运司委员督查，各带书役1人，头役1人，散役8名，一年期满另委他人接办。又于沿周添十一处要隘，分派千总3员，把总4员，外委4员，兵250名，不时巡缉。民贩过卡既经验明，其余经过州县各盐捕衙门，不得再加查验，以免扰累稽延。盐斤运到认销口岸，即赴当地衙门缴票，照票内如无卡员戳记，即系越漏，应照私盐律治罪。[45]为增强缉私效果，陶澍又规定，缉私人员薪工，要以销盐数为尺度，如果票盐溢销，则按引酌赏；倘票盐迟滞缺销，则照现销引数摊扣。若半年后仍无起色，则官员记过，兵停俸禄，巡役撤换。另外，如能查获私盐，则仍然是照价变卖充赏；如在别处查获此处透私之盐，即将此处官兵分别参革治罪。[46] 

淮北票盐改革前，政府、商人与民众三者的利益受到损害，陶澍废除纲法，同时也将政府的利益置身于一种并不安全的市场化调节机制之中，即政府税收只能随销售量的增长而增长，否则还有下降的可能性。但由于它打破了官商的垄断，产运销各环节又控制的比较好，所以实际的盐销量确有增长，税收有大幅度的提升，而民众也从这种市场竞争格局中得到了好处。简言之，陶澍则通过市场竞争方式，由散商取代总商，票引取代窝引；减轻浮费与手续，降低成本；加强缉私，打击税收外溢，重新平衡了政府、商人与民众的利益，所不同的是，此时商人所涵盖的对象，已经发生了彻底的变化。 

票盐使原来总商的垄断地位受到沉重打击，许多商人破产了。据记载，“吾郡西北五里曰河下，为淮北商人所萃，高堂曲榭，第宅连云，墙壁垒石为基，煮火屑磁为汁，以为子孙百世业也。城北水木清华，故多寺观，诸商筑石路数百丈，遍凿莲花，出则仆从如烟，骏马飞舆，互相矜尚”，一时宾客之豪，管弦之盛，谈者目为“小扬州”。但经陶澍改行票法，总商地位一落千丈，不及十年，“高台倾，曲池平，子孙流落有不忍言者。旧日繁华，剩有寒菜一畦，垂杨几树而已”[47]。 

改革的过程，实质上就是利益重新分配与调整的过程。特殊群体的利益受到损害，他们必然纷起而攻之。按照陶澍的说法，淮北票盐系属创举，章程一切无可依仿，“当发令之初，物议横生，或言票盐有损于商，无益于官，或言引枭入场必为民害，或言坝扛失业，必滋事端，或言盐至中途，必被抢劫，或言充斥旁岸，必致亏课”[48]。对此，陶澍有充分的心理准备，他表示，浮议显系舞弊弁利之徒，因票引兼行，化枭为良，便于公而不利于己，“是以造作浮言，暗计阻挠”[49]。 

行票废纲，总商被革，收入全裁，其郁闷之情可想而知。“议裁鹾费，则窝商蠹吏挠之；议截粮私，则长芦总漕挠之；议改票盐，则坝夫岸吏挠之，群议沸腾，奏牍盈尽。”[50]更为可笑的是，据陶澍奏称，“从前之每年坐食数千金，数百金者，俱多怨恨，吹楚多端。兼闻扬人相斗纸牌，绘一桃树，另绘一人为伐树状，以寓诅咒”[51]。以伐桃树来暗寓伐陶澍，仇恨之意，无以复加。《清史稿·食货志》亦称，“时窟穴盐利之官胥吏，举嚣然议其不便”。另外，他们还试图通过政治代言人，来表达不满。比如御史周彦，指责票盐之法与场灶起征，名异而实同，“场灶起征，利于私而不利于商；给票行盐，利于枭而不利于国”[52]。又如御史鲍文淳，为原来总商鲍有恒近族，鲍文淳未中进士时，常在扬州与盐商往来周旋，故在票法改革后，成为攻击陶澍的中坚，他时而在票法改革之初称改革必无把握，时而在推行过程中称淮北奏销必不能如期，或是在改革有了成效之后，称陶澍私刻奏章，总之，处处加以掣肘[53]。 

面对诸多阻力，陶澍不为所动，永往直前[54]。对此，道光帝极为欣赏，多次夸奖陶澍，“勇于任事，不避嫌怨”[55]，又称他“实心任事，不避嫌怨”[56]，大力支持。《清史稿》称：“减价裁费，商贩争趋，而窝商蠹吏、坝夫岸胥一旦尽失其中饱需索之利，群议沸腾。言官摭浮言，屡事弹劾，赖宣宗鉴其忠诚，倚畀愈专。屡请复盐政专职，皆不许，澍益感奋，力排众议，毅然持之，卒获成功。”[57]加之俞德渊等人兢兢业业，共襄其事，票盐改革终获成功。包世臣也承认：“淮北盐务久已运商绝迹，正课虚悬”，经此票盐改革，产额颇增，“洪湖以南食盐居民，率出贱值得净盐，以为有生所未闻见，是其大体已属美善”[58]。史家更是称：“陶澍治水利、漕运、盐政，垂百年之利，为屏为翰，庶无愧焉。”[59]给予最高评价。 

票盐的成功，主要体现在以下几个方面：其一是积引问题得到解决，并超额完成任务。道光十二年销引24万余引，十三年销引32万余引，十四年达59万余引，为淮北额引的两倍。到后来，甚至还不得不规定以46万引为限制，不得多卖，以防止淮北之盐侵灌其他销盐区域。其二是盐课也超额完成。除奏销淮北正杂课银32万两外，每年还能协贴淮南银36万两，后又带销淮南悬引20万，纳课银31万，“是淮北之课，较定额又增两倍矣”[60]。至于化私为良、民众乐于购买官盐等情况，更是无需多言。简言之，从政府的角度来说，可谓大获全胜。有鉴于此，有学者才称，“陶澍改革试图扭转亏课局面，增加盐利收入，为朝廷兴利，此外让一般散商也可沾利，以利用其销售力量；蒙受不利的只是地方官吏以及窝商等人。因此可以说票盐法是对盐利再分配所作的一次调整，使官商分利的盐业政策能够在兼顾朝廷和商人（散商）利益下再维持下去，与纲法相比确是要好。”[61] 

当然，陶澍的改革亦有很多缺憾。首先，两淮盐政改革的难点在于僵化的盐区划分，而盐区划分的根本原因，又正是清廷出于对税收征收的担心，希冀通过盐区划分与总商包干相结合的方式，来确保自己的利益。显然，陶澍的改革并不敢触动这根神经。其次，陶澍曾表示，如果淮北改革行之无弊，可在淮南推广，陶澍晚年“将推淮北之法于淮南，已病风痹，未竟其施，然天下皆知票盐减价敌私，为正本清源之计”[62]。由于反对票法改革的阻力太大，且易与其他盐区发生冲突，故终陶澍一生，票盐改革均未跨越淮北一步。其三，虽然票法改革的成功，在很大程度上，是陶澍借助市场力量，但不能认为票贩行盐已完全市场化。实行票盐法以后，无论是纳税、领票、付价、买盐、运盐、卖盐等环节，都保留了许多繁琐的手续。行盐的路线虽然较前简便，但必须遵循指定的路线，更不能脱离盐区范围。这也为日后盐法的进一步变革，做了必要的铺垫。 

四 

经陶澍淮北票盐改革后，淮北地区的盐政取得突破性进展，票盐的成果也逐渐得到更多人的认可。随后，陶澍“颇欲推行于淮南，不果”。这主要是因为淮南地袤广阔，因此而获利者甚众，改革的反对阻力大。另外，票盐改革后，降低成本，也开始对其他盐区产生冲击，很明显的证据就是，经过多年的发展，“山东、山西各巡抚皆以淮北票盐充斥，致各该处引积商疲，奏请调剂。”[63]在淮南推行票盐改革，势必导致私盐侵灌其他盐区，损害其他盐区的利益，遭致更大层面的反对。故直至道光二十九年，湖北武昌塘角大火，“烧盐船四百余号，损钱粮银本五百余万，群商请退”[64]，两江总督陆建瀛才以此为契机，仿淮北成例，在淮南改行票法，并获得一定程度的成功。 

“票法宗旨，在于轻本敌私”，“无论官绅军民，皆准承运”[65]，这是后来学者对票盐精髓的归纳和总结，陆建瀛正是照此办法行事。他宣称，淮南盐务疲敝，“实由口岸之不销”，不销之故，则在官价昂于私价，官本重于私本，而成本过重之故，又在银价日贵，浮费日增。为今日计，“欲畅销必先敌私，欲敌私必先减价，欲减价必先轻本。欲轻本必先大裁浮费，摊轻科则”。在他看来，淮南盐政之弊，在于其盐利既不能上归政府，亦不能惠及百姓，而尽归于中饱之人。淮南引地最广，涉及四省，与这些弊端相适应的，则是官则文武印委各员，吏则大小衙门书役，以及商伙、商厮、商船，“不可臆计”。虽然陆建瀛清楚，一旦自己提出改革动议，这些人“必群起而挠之，造谣结党以恐吓挟制，必使良法中阻而后已”。但若想改革成果，只能力破情面。他仿效陶澍淮北票盐改革方案，提出淮南盐政改革的章程共计十条： 

一、酌减外费，以轻成本。二、酌复额引，加带乙盐。三、永禁整轮，疏通销路。四、核实岸费，以杜浮冒。五、分岸运销，利商便民。六、纲食各岸，画一办理。七、官定场价，以免居奇。八、盐包改捆，以杜夹带。九、体恤灾商，分年批补。十、删除繁文，以归简易。 

从以上章程中可以看出，陆建瀛认为淮南盐务疲弊的主要原因在于行盐地食盐销售不畅，而销售不畅的原因则在于官盐的价格高于私盐，官盐的成本重于私盐，欲以官盐对抗私盐，唯有减省官盐的成本及盐价，所以他提出一系列改革措施，减轻成本、加速运销及简化机构，以配合票盐的实行。陆建瀛还特意强调，以上各条专为除弊轻本，约可省浮费100余万两，南盐成本每引可省至4两有零，自出场到岸，每斤成本约制钱30文上下，如此一来，淮南之盐或可畅销。[66] 

陆建瀛于扬州设总局收纳课税，每运盐十引，填票一张，以十张为一号。楚、西、苏、皖分为四界，凡商贩请运，在销界以内，无论何县，悉听转贩流通，并不作为专岸；如有侵越界外及盐与照离者，仍以私论。又于九江设局，派员经理其事，凡楚西商盐，就近发卖水贩，任其运销。为达到这一目的，陆建瀛随后又颁布了许多配套措施。 

陆建瀛的改革得到了最高决策者的支持。咸丰帝曾在陆建瀛的奏折上朱批：“所奏已与军机大臣商酌依议行矣。惟朕弱龄亲政，毫无见闻。于利弊实未能深悉，卿受皇考重恩简任春圻，自必激发天良，实心办事，但此时系整顿之始，尤须敬慎，乃心断不可有见长高兴之意，暴露于前，俾胥役得窥测也，勉之，钦此。”[67]可见其信任。 

淮南票盐改革后，截至九月初旬，不到五个月的时间，已领运70余万引，尚有30余万引，南北贩商均欲认运。只是因本年淮南通泰各场“夏秋风趣不时，间有缺产”，且考虑到“两淮虽属一体，而南北两局究应剥分界限”，故陆建瀛决定命南商从淮北提盐30万引，“仍由淮南商贩运销，免滋流弊”[68]。至十月十五日止，则淮南更是全完纲额之1095千余引。[69] 

通过以上论述，再结合陶澍当初对淮北地区推行票盐的方法，可知陆建瀛的淮南改革之法，基本上与淮北票盐之制相类似，但因情况所迫，他不再强调缉私、盐区及盐价，并使自己的改革，包含着新的因素，从而显得更为大刀阔斧。 

陆建瀛的淮南票盐改革，在改行票法之余，重点仍是放在裁减浮费和减轻成本上。《清史稿》记载：“凡省陋规岁数百万，又减去滞引三十万，年保行百零九万引，每引正课一两七钱五分，杂课一两九钱二分，经费六钱五分八厘。”[70]虽然引斤课费仍较淮北为高，但与以前相比，还是大为减轻。加上为弥补武昌大火的损失，规定每运新盐一引，带运二百斤，“既裁浮费，又多运盐二百斤，成本轻减过半。故开办数月，即全运一纲之引，楚西各岸盐价骤贱，农民欢声雷动”[71]。由此可见，陆建瀛的淮南票盐改革，亦是很有成效。清廷对陆建瀛的改革非常满意，咸丰帝宣称：淮南盐务新章，经陆建瀛督同联英、刘良驹等扫除积弊，自开局至今五月有余，已办过上下两半奏销，约十一月内外，淮南全纲可清，合之淮北盐课协饷，计应共银五百余万两，“办理尚属妥善”，特决定对陆建瀛等人一一“议叙”。[72] 

凭借着推行票盐所带来的巨大利润与良好的销售业绩，陆建瀛的票盐改革亦在相当程度上获得成果。经陶澍的淮北票盐改革，再至陆建瀛的淮南票盐改革，清代最大盐区的两淮，最终走上了以市场为主导、以利益为驱动的票盐之路。至咸丰元年（1851年），户部对票盐改革做出一个较为中肯的意见：  

夫票盐之所以愈于长商者何也？长商受官约束，官吏因之侵渔，长商无可如何，故有费，而盐日滞；票商随时认领，官吏即欲需索，票商立许告发，故无费，而盐易销。则减费即所以裕课，其利一。 

长商有费，则盐价日昂，贵则不能敌私，而销路日壅；票商无费，则盐价日贱，贱则可以胜私，而销路日宽。则敌私即所以裕课，其利二。 

长商积疲已久，每致先盐后课，而课易拖延；票商挟本而来，故皆先课后盐，而课无短绌。则免欠课之积弊，其利三。 

长商按纲领运，必挟资巨万，而后可以承运；票商量力纳课，即为数无多，而亦准其贩运，则广民间之生计，其利四。 

长商则恃系官盐，迫人以不敢不食，故盐多搀和；票商则各自销售，恐人之或有不食，故盐皆洁白。则便各省之民食，其利五。 

长商价重，则人愿食私，而枭徒因之以多；票商价轻，则人愿食官，而私贩因之以戢。则化天下之莠民，其利六。[73] 

总之，得此六利，如果又能经理得人，“当今生财之大道，计无有逾此者”。户部立论主要从财政的角度出发，减费裕课，敌私裕课，免欠课之弊，办课较易。但其指出在专商垄断时，官气太重，食盐质次价高这一点，对纲法不便于民的弊病，讲得却的确相当深刻，击中盐法要害。正因为如此，户部提议，陆建瀛之淮南票盐改革，“一年以来，票贩踊跃争先，已酉一纲（注：系指道光二十九年之额盐）收课五百余万两，是年部库支绌，敕以接济”，故而为今之计，“欲增课必先畅销，欲畅销必先敌私，欲敌私必先减费。而欲减费敌私以畅销而增课，则又莫若使各省改长商而行票盐。”[74]可见通过自陶澍而至陆建瀛等人的努力，票盐的效率已经得到广泛的承认。 

当然，也有人早就指出，淮南票盐改革之不彻底性：“淮南、北行盐皆大效，淮南仿票法而不名票，大意谓票法散不可稽核，故处处间以官吏，与《日知录》所云‘不问所之者’不同。虽操纵自余，然立一法必待其人而后行者，非良法也，必人人可行始为良法，如陆公长在，尚能坚持，否则官吏乘间，陋规裁者可复，少者可增。”[75]不能完全自由流通，处处加以限制，当然会留下不少弊端。 

陆建瀛改革后不久，即爆发了太平天国起义，太平军攻陷武昌、汉口，长江航路受阻，淮盐无法上运，正所谓“咸丰军兴，岸悬商散，北则军队林立，饷盐充斥；南则江路梗阻，片引不行，票法于是乎大坏’”[76]，废引改票之事就此结束。加之官员已无力对制度做进一步修正，故淮南票盐很快就出现了“越二岁，即滞销抢跌，承办数千引之大贩皆为一二十引之小贩所误”，“淮盐遂以不振”[77]的局面。川盐济楚逐步登上历史舞台，等到太平天国起义被镇压后，曾国藩、李鸿章等人重整旗鼓，恢复两淮盐运，但已时过境迁，今非昔比了。 

五 

太平军虽然没有直接控制过两淮盐区的主体淮南盐场，但却间接地使淮南盐场的食盐生产受到削弱。咸丰三年（1853年）三月，太平军攻陷镇江，四月攻陷扬州，“不特淮南引地无不被其蹂躏，即商人之居于镇扬二郡者，十有八九亦悉遭荼毒，以致盐务更形败坏”[78]。有鉴于此，两江总督怡良随即上奏，请将壬子纲奏销展限，积引暂停。 

户部虽然只能同意怡良之不开本年淮盐，但因怡良“于淮南盐务如何设法办理，并未一语筹及”，担心淮南盐政从此不可收拾。况且淮南各场产尚属“完善”，相邻各省人口繁荫，军队需盐量亦大，“若藉词军书旁午，任听灶丁私煎私售，而不设法经理，非特尽撤藩篱，不可收拾，即目前自然之美利弃之如遗，于鹾纲全局大有关系”。经过部议，他们特意将道光十一年太仆寺少卿卓秉恬之立场抽税、侍读学士顾莼之课归场灶、光禄寺卿梁中靖之就场收税、江西巡抚吴光悦之撤商归灶四件奏折，转抄怡良，希望他在危局之中能别开生面，“不拘运数多寡，不问销路远近，随资本之大小，听商民之贸易，只交一引之课，准运一引之盐”[79]。 

怡良很清楚，“以国课支绌，军需浩繁之际，若不于无可筹画之中，急思补救，非独饷需无出，且恐盐务全局从此荡然，将来更难收拾”的道理，故他很快即与署两淮运司郭沛霖等商议后，奏称就场征税的办法。就场征课的主要内容是，在淮南二十盐场设征盐场所“厂”，商贩自行到灶户处采买食盐，然后到“厂”纳课，自行运销。总体上看，基本出发点是为了照顾灶丁，即通过降低成本，吸引小贩运盐，其中的易引为斤及易银为钱，都是出于这一目的[80]。但经过一段时间的实施，效果却并不理想，因为政府无法通过有效的监控机制，来确保盐商与灶户之私相授受。“就场抽税系权宜应变，消弭隐患之术，而于国计无补”，且咸丰五年尚收钱八万余串，六年则仅收税钱二万余串，七年春季所收“更属无几” [81]，相关各员也遭到户部的指名弹劾。作为筹济军饷的重要途径，两淮盐政改变征课办法，势所必然。 

咸丰七年六月，署运司郭沛霖即制订出泰栈设局征课章程。他表示，淮南办理设厂抽税，原以恤灶便贩，试行之始，尚属稍有所获，以后则毫无起色。目前的问题是，小盐贩虽有卡巡缉查，但他们“皆海滨穷民，巧于透私，轻于犯法”。下河路径丛杂，汊港纷歧，绕道避越，“此拿彼窜，实属散漫无稽”。兼之灶盐无商收买，煎丁有煎无售，“遂与小贩勾结为奸，禁之则深恐滋事，听之则莫可究诘”。经过认真讨论，他们决定，在泰州设立官栈，专门负责转运场盐，令场商大贩在栈纳税，然后赴场捆运垣盐，到栈再行发贩出江，盐商即以所售垣盐之钱收买灶盐。五百担以上，即可以银1两抵钱2000文，并可只先交一半，其余事后再补。当然，小贩则不能照此办理，仍然要先行交税。结果试行两月有余，即从咸丰七年四月二十日开栈起至六月初五日，已收正税银9220两7钱7分，合钱18441千540文，又收正税钱5587千440文，银钱并计，合24028千980文，另外尚还有未运到之盐若干。综计试行二月有余，已经收税34000余串，较上年通、泰两属一年所收之税，征课大有起色，“有盈无绌”。有鉴于此，他更加坚定设局征课的办法，故又进一步细化相关章程。[82] 

随后，两江总督何桂清通过奏折，将泰州设局之事上奏朝廷。他称，淮南盐课就场征收，不能确有把握，现拟酌量变通，渐收利权。两淮盐课甲于天下，而淮南尤为偏重，垣商收盐于灶，运商重盐于垣，完纳课款，分销各岸，其行走道路俱有一定，“权操自官，利归于上，法至善也”。故二百年来，虽弊窦丛生而年复一年，犹能勉强支持。但咸丰三年以后，运商、垣商尽行星散，灶盐无人收买，灶户糊口无资，势将流而为匪，不得已而议请就场抽税。但这几年来所收之课实在太少，不足以上对朝廷，下不足以应军需。后署泰州知州许道身等创议，在泰州设立官栈，招徕垣商，收买灶盐，运栈销售，盐税始得稍有起色。现在淮南各场原定亭鐅，虽止存十之三、四，而即此三、四成鐅盐，仍急须售卖，贩户未必坐待收买，“海滨之区，头头是道，透私漏税，在所不免”。场员以一人之耳目，稽察实难周到，必得将灶盐随煎随收，方可行就场抽税之法。今既无有力之垣商，又无库款可以筹买，“故行之三年，日趋日下，盖因灶户皆系贫无立锥，其畏法之心不敌其嗜利之念”。这也正是就场征课之毫无把握，300文税钱之丝毫不能增加的原因。至于以纹银1两作钱2000文，任从商便，“适滋勒索卖放之弊”，故现在特加禁止，仍照时价征收。现在，前署两淮运使乔松年、现署两淮运使联英等人议请，在泰州设立总局，另于扼要之丁堰设立通属分局，东台设立泰属分局，并定立详细章程，自必日有效果。[83]户部就何桂清之奏折进行议复。他们表示，很同意于泰州及丁堰东台设局收税，此于增加税收颇有益处，“应准照办” [84]。 

何桂清从增加收入的角度出发，选择了设局征课；与此同时，围绕着两淮盐政所采取的川盐济楚、化私为官、军队运盐等方式，无不是为了“以盐济饷”。简言之，尽管可能存在着视角的差异、手段的不同，其根本目标却不谋而合，那就是通过盐政的调节手段，来尽量促进与维护政权的稳固。 

六 

曾国藩的保价整轮，承前启后，是晚清盐政史上的重要环节，它与陶澍、陆建瀛的票盐改革，以及就场征课、川盐济楚等事件，一并成为梳理两淮盐政改革脉络的基点。时人曾做过这样的评介：“陶文毅公淮北改票，而盐法一变，北鹾畅行，而南盐疲敝日甚。陆沔阳淮南改票，而盐法又一变。发捻苗练之事起，川粤潞私充斥，大湖南北皖军饷盐为害尤甚。自江路肃清，商灶复业，时曾文正公设总栈，置岸局整轮章程，定牌价，盐法至是一新，而淮运乃大畅。惟请引多，势且不给，李文忠公定以循环给运，而纲法与票法乃互相维持于不敝。今之行者，皆曾文正公手订章程也。”[85]曾国藩的改革，与太平天国运动有莫大关系。在太平天国威胁到清政府政权安全情况下，制度创新的机会成本很低。 

随着清军逐步恢复在江南的统治，两江总督曾国藩就旧有盐法，核定新章。当时两淮盐业是“岸无真商，商无真本”。曾国藩为增加盐税收入，决定从整顿两淮盐运入手，通过设立淮盐招商局，广事招徕商人，“毋论官绅富商，悉准赴局认办”。但曾国藩的招徕商人，只是扶植少数大盐商大盐商，对中小商人则加以限制。他认为，从前淮北试票，所以从十引起运，不过是因为引地甚隘，道里甚近，民贩甚小。但淮南纵横万里，交错七省，“与淮北迥不侔矣”。听说近来江广各岸，小贩充斥，竞趋微利，争先跌价，“大贩因之受挤于小贩，亦犹官盐之受挤于私盐”。有鉴于此，他主张集隔小贩，仍从百引起票，“否则巨商畏缩，实于大局有妨”。他规定，凡行销鄂、湘、赣三岸者，须以500引起票，谓之“大票”；行销皖岸者，以120引起票，谓之”小票”。商人运盐，最低以一票起运，愿多者听，少者不准。所需办运成本，大票约银五、六千两，小票亦须一、二千两，致小商无力领票[86]。如此一来，导致淮南专招大商，虽名之曰票，实已失票法精神。 

轮售是保持曾国藩“票法”制度稳定的关键。出于对市场经济活动中，不法经济行为存在的担心，以及小商小贩易于不法，大商人易于自律，易于受到的政府控制和管理，故曾国藩为确保税收，毅然决定弃小商人，才有了以上诸多变革。当然，曾国藩之保价整轮改革，只是拉开恢复纲法旧制的序幕，相关的善后事宜，基本上都是由继任者李鸿章来完成的。伴随着李鸿章之“捐输票本”的推行，两淮盐政才彻底走上了原来纲法的老路。可以说，晚清两淮盐政的变革，是由曾国藩与李鸿章两人共同完成的。 

李鸿章出任两淮盐政的第一件事，便是决定抽签行盐。同治四年（1865年）闰五月，楚盐招商局运判武祖德称，新纲鄂盐共开办85204引，湘盐共开办114733引，共计199937引，若一并发给照单，赴栈买盐，栈中须按档运盐，“必致转运不及，争竞不已，因而谣言四起”，私买私卖之弊，不一而足，否则亦“必致无船者有盐，无盐者有船，甚至买盐驳运”。他打算将各贩所请之引分别楚湘，以五百引为一票，书签一枝，另编号数，当堂掣定。淮南总局拨多少盐，即抽多少份。对此，李鸿章的意见是，瓜洲河指日工竣，改道在即，所有旧纲买定之盐，准其暂由口岸出江。抽签之事，亦应等改道之后再行之。[87] 

在并不完全采纳纲法定点责任，以及票盐自由流通这两方面的优点，而是杂揉两者的短处，自然会滋生如此多的弊端。有鉴于此，他请此后泰州分局之票，概归大通总局备发，于护票到局之日出示晓谕，令商贩报明登记号簿，限以日期，约计人名以通票数，分派榜示，得以周知。如人多票少，则令领票者赴总局签筒内各抽一枝，然后照签给发。现于卡下一里许置一小划船，使一勇每日携号旗二十面，俟盐船进口之际，挨次表发，令客商将旗悬挂艄桅，“不特先后之船共见号次，即岸上之人亦得周知”。倘或颠倒错发，不但商客登时即可查出，纵使到卡缴旗换票，卡员亦即立知。当然，这又易致总局利权独据，“掯客价以营私”，易使行客彼此交易，售价不归总局，故规定不准以货物相抵，亦不准以交易逾期。他还又担心行店之倒骗，于是总局设立号簿，每夜令行客同赴总局，客人新书“某月某日某商贩销售票盐若干斤，某行已将足平足色纹银若干交楚是实”字样，这样一来，盐行必然不敢欠一、二千两之多。[88]这样的建议，当然不会遭到什么反对。 

如果回顾李鸿章在两江总督任上对两淮盐政的整顿与改革，不难发现，他的主要措施，无非令已认之贩预完次年之盐，并报效捐款，准予续运次纲之盐，循环转运，以后即停招新商；已认运各商，如有不愿续运者，再行补充。推行这种办法的根本原因，正如学者所言：“一因厘重于课，恐商贩解体；二因预收商人预厘及报效之利，故以循环转运之权相饵。”[89]可见，还是利益驱动在起作用。事实上，确保征课，已经成为主政大员推动改革的唯一评判标准。 

自同治三年起，两江总督曾国藩整顿两淮盐法，聚多数散商为少数整商，票法为之一变；经后任者李鸿章之改行循环票法于淮南，票法制度再变；同治八年，两江总督马新贻最终仿效于淮北，名为寓票于纲，实则改票复纲。于是，有票者恃循环制度为恒业，藉票本问题为根据，以垄断两淮盐利，与纲商之窝本无异，变相复纲，仍蹈专商引岸之覆辙，票法精神消息殆尽。 

由于马新贻在淮北也实行“循环给运”，票盐名称虽在，实质上已是纲法的复旧，“大利尽归于商，而司鹾政者反不得操进退盈缩之权”[90]。有学者评论：“自此以后，淮北亦继淮南而变相复纲，两淮票法精神于是完全破坏”[91]。至此，两淮方面的盐政制度已经基本定型，鲜有变化。 

经过陶澍等人的改革，两淮盐政由纲法而变为票法，经过数十年的流变，却重新回归到纲法的旧路上。这不禁让我们有这样的困惑：究竟是票法适应当时中国社会的客观现实，还是纲法体制有充分的历史诉求？ 

七 

废引改票的原意是废除专商垄断，但捐输票本、不另招商的结果，必然是造成票商事实上的垄断，“虽名为票盐，实与引商无异。一经认定，世世得擅其利”[92]。在曾国藩、李鸿章等人改革办法的支撑下，清末又造就了一批新的盐商资本集团。两淮实行循环给运、预缴部分盐厘后，淮南盐商运盐一斤需成本12两[93]，以年销盐52万引计，淮南运商需资本620万两。淮北运盐一引约需商本银7两，时年销29万余引，需资本近200百万两。淮北场商资本以淮南四分之一计，也有银七、八十万两。由此可知，同治以来两淮盐商的资本总额至少在1200万两银以上。 

盐商的利润，据同治五年两淮运司程桓生报告，大致淮南盐商每运盐一引，皖岸可获银3两7钱、楚、西两岸可获4两7钱左右[94]。平均每引获利以4两计，有人估计，淮南每票利益平均在300两以上，是则每引获利超过6两，淮南盐商年获利208万两。淮北盐商每运盐一引可获利银3两，年获利78万两。[95]合计两淮运商年获利银近300万两。两淮场商每年得入大致也有几十万两。由此可见，同治以来两淮盐商资本财力之雄厚，虽逊于乾嘉鼎盛时期，但依然相当引人注目。如同治年间江北沐阳程氏半由贩淮北盐起家，积资200万，为江北第一家，淮南大盐商周扶久，财产最高时达四、五千万两。[96]部分票商甚至又开始自己不运盐，而是靠出租或出售引票获利。当时“湘楚票一张转行售出，可值万金。江西票亦值六、七千金。即租出一年，亦得千余金”，这已经与纲法时少数盐商垄断盐引，获取窝价没有本质的区别。 

从政府的角度来看，自两淮实行“保价整轮”和“捐输票本”以来，盐课与盐厘均得到相当的保证，故乐于逐步恢复旧有纲法制度。而在得以再次垄断盐利的情况下，两淮盐商也加大了对清廷的“报效”力度。自同治八年起，两淮盐商的报效情况如下： 

同治八年，淮北盐商为小逻堡堤工捐输30万两。 

同治十年，为赈济直隶水灾，西岸加2万引，湘岸加1万引，按引捐资共银20万两。 

同治十三年，黄溜趋南，挑河修堤，淮南各商每引捐银8钱，淮北每引捐银6钱。据光绪元年的统计，淮南额销547848引，共捐银438278两4钱；淮北额销296982引，共捐银178189两2钱，两者合计共捐银616476两6钱。 

光绪二年，淮南捐助江北工赈，每引5钱，共银171914两4钱。 

光绪三年，淮北捐助工赈，每引4钱，合银118792两8钱。又两淮票商共捐助福建水灾赈银2万两。淮南运商捐助晋省灾赈100800两。以上合计239592两8钱。 

光绪四年，淮南场商捐助晋省灾赈钱2万串。 

光绪六年，两淮盐商捐银100万两，以获永远循环转运。 

光绪八年，通泰场商及鄂湘西三岸运商共捐钱3万串。 

光绪九年，淮南运商捐助山东灾赈银1万两，又为湖北捐银5千两。 

光绪十年，淮南运商捐输收养经费银2万两。 

光绪十一年，两淮场商共捐钱13000串，以供两广、山东水灾赈济之用。 

光绪十三年，淮北盐商捐银3万两，供直隶、山西、山东灾赈之用。同期五河湖贩按包捐钱10文，协济安徽工赈。 

光绪十四年，郑工决口，两淮盐商共捐银60万两助修。又运商捐银22550两4钱，以供苏皖灾赈之用。 

光绪十七年，两淮商人按引认捐100万两，以补中央财政之不足。 

光绪十八年，两淮各商捐银13万两，以供江苏、直隶军赈。 

光绪二十年，两淮商人按引认捐100万两，以补中央财政之不足。 

光绪二十一年，淮南盐商认捐13万两，拨补铁厂经费。 

光绪二十二年，两淮商人按引认捐100万两，以补江南海防经善后事宜。 

光绪二十四年，清廷发行昭信股票，借两淮盐商银200万，其中淮南160万，淮北40万。 

光绪二十五年，淮南认捐徐淮海灾赈银8万两，两淮认捐海属灾赈6万两。 

光绪二十六年，两淮认捐常年票本银10万两，自次年起按引摊捐。 

光绪三十三年，为充江南新政之需，令淮南运商报效银100万两，借银80万两，共计180万两。 

宣统三年，淮南运商捐助江皖赈捐银5万两，两场食商捐银1万两，合计6万两。[97] 

以上所引资料，皆源自《清盐法志》之捐输类，据不完全统计，数量已在1060万两以上。尚有一些其他的散见材料，如宣统元年，两江总督端方称，淮南之盐行销鄂、湘、西、皖四岸，而尤以鄂、湘占其大半，因兵燹后邻私侵占，南盐引额短缺，酌加湘岸此盐70票，合盐35000引；鄂岸引盐30票，合盐15000引。每票各缴捐银1万两，合计100万两。近来又因湘、鄂票商获利较丰，于正项之外，每票加捐银2千两，“归入江南财政局，暂抵拨补厘金各省欠解之项[98]”。这既可见盐商获利之厚，又可见官商互相依赖之深。 

清朝灭亡前夕，为整顿财政，做垂死挣扎，亦曾想对两淮盐务做些变通。光绪二十九年（1903年），署两江总督张之洞奏称，淮盐疲弊，急宜整顿，“拟增兵船以制枭，剔卡弊以恤商，并定盐务差使比较章程”[99]，得到批准。三十四年，淮盐产不敷销，两江总督端方曾借运芦盐合淮引十万引，借东盐合淮引六万引，“用轮装运免税”[100]。宣统元年，御史陈善同称，盐务改归中央直接管理，整顿办法有六，一曰招商包办，一曰开办统捐，一曰就场收税，一曰官运官销，一曰官督商销，一曰官运商销，而整顿之法，“先由淮北试行”[101]。结果还没有来得及勾画蓝图，清廷就被推翻了。 

八 

清前期的财政体制处于一种均衡状态，即在既定的当事人的谈判能力条件下，没有人能够从改变现有的制度中获得好处，是一种特定情况下的“帕累托最优状态”[102]。然而，制度均衡只是在现有约束条件下的一种较佳状态，但相对于人们的“目标模式”而言，并非是一种最理想的状态。制度非均衡状态的出现，是制度创新的诱致因素，但制度的非均衡不一定导致制度创新，因为制度创新的充分条件是，一定的制度非均衡状态具有不可持续性，只有在有关的经济主体具有了实际的创新动机和能力时，一定的非均衡状态才具有不可持续性。诱导性制度创新产生的普遍收益性，是制度得以实施的必要条件，因此这种制度创新是一种制度的“帕累托改进”；制度创新绩效的高低，决定制度是否认可与推广；先前的制度选择，从经验上影响行为人，在有限的制度空间中，选择最优制度的预期收益及预期成本。 

制度创新不仅使创新主体受益，也会使其他阶层受益；不仅使创新者与绝大多数社会成员的共同利益大于冲突利益，而且会使创新者的绩效倍增。在行为人发现制度的不均衡和外在利润的存在时，就会产生制度创新的需求；如果实现制度创新的潜在收益，高于实现制度创新的成本，创新的动力会大大增强。只有当潜在利润（一种在已有制度安排结构中，无法获取的利润）超过预期成本时，一项新的制度安排才会被创新。这种新的制度安排的目的在于，使存在于原有制度安排外的潜在利润内部化，以达到“帕累托最优状态”。新制度经济学家普遍认为，制度创新主体对制度创新收益和成本的分析，是从经验得来的。经验对于中国这种人口流动性小、安土重迁的社会尤其重要，且愈是经过前代生活证明有效的，也愈值得保留。根据以往的经验与实践，行为人从中会判断，新的制度安排所带来的收益是否会大于成本，以便衡量改革的绩效性。 

纲法在实施过程中，形成的既得利益集团对现存制度有强烈的需求，他们力求巩固现有制度，继续获得他们的隐性制度收入，阻碍进一步的改革，哪怕新的制度比现存体制更为有效。这种制度的锁定效应，即制度的路径依赖模型。靠自发的需求诱导制度变迁，是不能够实现从现行制度到新制度的转变的，这种锁定状态的打破必然引进政府行为。换言之，盐税改革前，盐政的最大弊端，并不应该是官吏之中饱与扰民，而应该是政府税收的不足；而改革盐税的最大障碍，并不是新的税源得不到有效保证，而是来自庞大既得利益集团的竭力反对。 

纵观有清一代的两淮盐法变革，无非是在纲法与票法之间游走。票法之精髓，当在商人持票运盐，自由竞争，不得世专其利。故票法之利，利在小商小贩，小商多则大商不能垄断，商无垄断权力，恶习必少，官场积弊亦少，浮费得以减轻，本轻利厚，因而运销两旺，官府、商人与民众各得其所。一旦成本加重，小商小贩之资本不足以支撑经营活动，小商少则大商必然乘势而起，独擅其利。这正是票法本身的致命缺陷所在。有学者称，“票法是优于纲法的一种商专卖形式”[103]，未必尽然。事实上，早在道光二十年，即有人指出，随着淮北票盐验资的盛行，“票本增重，渐为票法之害”[104]。引申一步说，纵使无太平天国等事件的打断，随着票法推行时间的加长，在市场竞争过程中，也必然会出现大商吞并散商、逐步垄断盐利的局面。而晚清政府为解决财政危机所采取的各种措施，诸多方面都在为大商排斥散商、重掌垄断，起着推波助澜的作用。由此反观陶澍、包世臣等人的主张与行为，我们不能不体味到沉重的历史悲哀感。 

另一方面，不论是陶澍、陆建瀛，还是曾国藩、李鸿章等人，他们所推行的两淮盐政改革，都是因事因时而引发，虽然效果迥异，但都始终围绕着政府、商人与民众这三方面，改革利益主体所涉及的利益分配格局而进行调整。陶澍、陆建瀛的废纲改票，系在相当程度上，通过借助市场的力量，降低成本，调动普通商贩的积极性，来平抑盐价，提高销量，最终达到确保和增加盐税的目的。曾国藩之所以保价轮售，当是为了确保商人的利润，来保证政府的厘金及税收收入，而不要小商人是为了便于控制，不让其违法犯禁。李鸿章的改革亦因时而起，尽管它反对撤销藩篱，限制盐商，推行引岸，画地为牢，但其出发点亦不过是确保盐税。马新贻等人的改革，亦不过是为配合这一历史进程。由此可见，在利益面前，任何高尚的口号都是苍白无力的。如果说盐法的变革是两淮盐政的交响乐，道光年间陶澍的淮南盐政改良和咸同时期的就场征课、川盐济楚等事件，则是其间穿插的协奏曲。它仍然不过是各利益主体为争夺利益而引发的冲突与调整。 

尤其值得我们注意的是，当整体回顾清代自陶澍以来的历次盐政改革后，我们不难发现，在政府、商人与民众这当事三方的博弈过程中，各自的力量对比是完全不平衡的。在这其中，专制中央集权下的政府处于核心地位，在这场关系三方利益的博弈过程中，它才是绝对的主导利益集团。商人和民众始终处于劣势地位，属于“弱势群体”，尽管它们也有着自己的话语渠道及反抗途径，但毕竟都受制于政府的强力控制。因此，在一个政府行政力量过于庞大、市场机制极不完备的条件下，不能寄希望于主导利益集团的“良心发现”，靠自身的反思来推动改革。所谓的制度创新成本，从根本上说，仍是以政府的利益为最终核算依据。也就是说，只有当主导利益集团的核心利益受到损害，改革才不可避免。 

注释：