赋税征收为国家机器的正常运转提供物资保证，也是形成国家经济能力的根本途径。封建社会，食盐作为一种为大众生活所不可缺少的必需品，被排斥在商品市场自由供销的关系之外，成为食盐专卖。[1]  

盐政的核心是税收，其关键是征收盐税（盐课）。清代盐政纷繁复杂，尤以两淮为最。作为最重要的产盐区，两淮盐课收入在清政府财政中占有重要地位。道光朝的著名疆吏、盐务问题专家陶澍首倡淮北盐政改革，废除总商，推行票法，意在打破自明中叶以来盐务管理和盐课征收上实行的国家特许专商经营和引岸制度的“纲法”体制[2]。改革是不得已而为之的行为，其实质是寻找政府、纳税商人和消费民众之间的利益“均衡点”。本文即欲通过此个案，来研究主政者是如何理解、寻找与调适“均衡点”，如何在维持社会各阶层、各集团利益大致平衡的情况下，达到自身利益的最大化。  

一、改革的动因 

清前期的财政体制处于一种均衡状态，是一种特定情况下的“帕累托最优状态”[3]。然而，这种均衡只是在现有约束条件下的较佳状态，而非最理想状态。非均衡状态的出现，是制度创新的诱导因素，但非均衡不一定导致制度创新，只有在相关经济主体具备了实际的创新动机和能力时，一定的非均衡状态才具有不可持续性，并推动制度变迁。 

制度变迁有两种类型：诱导性制度变迁和强制性制度变迁。纲法在实施过程中，形成的既得利益集团对现存制度有强烈的需求，他们力求巩固现有制度，继续获得他们的隐性制度收入，阻碍进一步的变革，哪怕新的制度比现存体制更为有效。这是制度的锁定效应，即制度的路径依赖模型。在这种情况下，靠自发的需求诱导制度变迁，是不能够实现从纲法到票法转变的，这种锁定状态的打破必然引进政府的强制性行为。那么，推动这场变革的动力何在？综合钦差大臣王鼎、两江总督陶澍等人的奏折，可知现存的纲法体制，存在着诸多弊端，严重损害了政府、商人与民众之间的利益分配格局，并使得纲法制度本身也难以维继。这些弊端主要体现在以下几个方面： 

首先是浮费开销过大，运商成本增加。浮费开销最大的有两处，一是淮盐产地，另一为销盐口岸。在淮盐产地，除正常税课外，杂项开支亦复不少。杂项中办公、办贡等款，在科税时已经带征，为文武衙门公费及一切善举，然带征之数并不固定，往往随事而增。每年除养廉、兵饷、水脚、部饭等项银33万两，可作正开销外，还有普济、育婴、书院、义学、务本堂、孝廉堂等处需银20余万两，以及各衙门公费及盐政运司以下之书役、辛工、纸饭及“乏商月折”[4]等项，亦需银80万两，大大超过每纲额定20万两之数。此外，又有不少额外开销名目，比如扬州新盐院到任，修理衙署、铺垫什物，一切费用本不及数千两，开销却常高达八、九万两；手禀红贴一项，所费不过数十文，竟开销一千两。当地有德音、春台两戏班，专供总商、官员家宴，每年开销三万，亦由浮费开支。 

淮盐产地如此，销盐口岸也并无二致。行销湖广之淮盐均要运至汉口，到岸有岸费，每引带捐六钱，后加二钱，道光十年（1830年）加至一两四钱，合计每年总计一百数十万两。岸店短少，徒劳运输，亦使成本加重。淮南官盐按规定由仪征逆江而上，运至汉口总盐岸后，再由此分配各销盐区。以前武昌下游的兴国、大冶，黄州府所属各州县，以及江西彭泽、德化、湖口等县，都要到汉口运盐回岸销售，这种“折回转售”，无疑会使脚费加重，“以致引地为江船、粮船各私所隐占”。[5]此外，捏名冒支的也很多，如漕运总督、河道总督、巡抚各衙门，从未有缉捕犒赏等款，而各处仍每年开销三、四千两。总之，名目繁多，“假公济私，诡混开销，种种浮费，倍蓰正课，统名为成本，归于盐价”[6]。据不完全统计，以上各种名目的浮费开销在200万两左右。 

其次，手续复杂，层层盘剥。纲法旧制规定，领运例有请、呈、加三项名目，又有平、上、去、入四处截角名目，其余朱单、皮票、桅封等花样亦复不少，“不可殚述”，以致运司衙门书吏多至19房，商人办运请引，文书需辗转11次，经盐务大小衙门12处，虽名为节节稽查，而并无稽查之实，“徒为需索陋规之具”[7]。 

总商未成表率，反成获利渊薮。淮南设有总商，原为筹划公事，当淮鹾盛时，总商、散商共数百家，有商本三、四千万，盐之运销转运裕如。到道光十年（1830年）时，已仅剩下数十家，资本不足一千万，且多为借款[8]。此时总商对盐务公事全不积极，以致钱粮滚动不对，盐运无几，惟办公费用仍按月扣领，并随意冒支。每年于定额经费外，仍以不敷办公为名，多领至数十万，前列浮数开支，多为总商所得。种种行径，无非“藉以营私获利”[9]。另外，运商请引行盐，必先向有盐窝之家出价买单，然后才有资格赴盐司纳课，“乃有窝之家，辗转私售，如操市券，以一纸虚根，无正课而坐享厚利”[10]，同样增加运商成本。 

僵化的运输路线，亦加重了运盐困难。淮北三盐场均在海州，每年运送纲盐，须于秋后运漕粮之船过竣，开放双金闸，乘北运河下注之水赶运，完成一年运岸之需。由于河道多有淤垫，故常五驳十二杠，水陆节节盘剥才能运出。淮南盐场通泰两处亦因河道淤垫，江潮侵灌，牵堤坍塌。如遇淮河支流西水下注，即成一片汪洋，盐船只得待风而行。如晴朗日久，则水退浅涸，盐船无法顺行，只得多次盘剥分装，四处抛洒，运费增加，又误时间。而清廷为方便缉私盘查，却拒不加以变通。 

其三，盐引积压滞销，资金周转不灵，盐商纷纷困乏倒闭。乾隆以前，淮盐运抵汉口后，随到随销。后来一些大商人为抬商盐价，封轮捱卖，“遂至船户盗卖，掺沙灌卤，过笼蒸糕”，甚至沉船放火，百弊丛生。且成本占搁，转运更迟，“大商亦病，不止小商坐困矣”。行盐本以速销为贵，但封轮法“大碍新纲”[11]。至道光十年底，汉口盐岸滞留之盐不下2000万斤，邻私随之侵灌，又进一步加重盐引的积压。 

盐引积压滞销，必然造成盐商资金周转困难和借贷负息。“两淮运本须二千万方敷转输，而各商实本不及四分之一。余皆借贳，贳息重至每月分半。盐去课回，非六百日不可，盐滞本压，贳息日行，完课则无资捆盐”。课额的积欠和逐年带征，给盐商套上了沉重枷锁，困乏倒闭是必然的。嘉庆时期，两淮盐政佶山即指出，淮北纲盐每年应运141千余引，现在办运只有12商人，“半属资本缺乏”。[12]道光八年（1828年）奏销，征银不及六分；九年开纲百十来日，所运不过百分之二。开桥为新纲大典，“而其日竟无一重船下桥”，包世臣亦称，“两淮弊之今极矣”。[13]。 

其四，私盐泛滥。由于体制原因，清代的私盐问题极为严重。雍正时即有人指出，“今日私贩之卖私盐，盐商之夹带私盐，皆数倍于引盐数目”[14]。道光十年，两淮盐政钟灵在奏折中提出，“总计私盐倍于官额”[15]；包世臣则曰：“两淮纲食引地，无论城市、村庄，食私者什七八。”[16]日本学者佐伯富亦曾做过判断：“在清代，人民食盐的消费量基本上有一半来自私盐。”[17]盐是生活必需品，不具有选择替代效应。官盐成本过高，盐价过昂，百姓不愿买食官盐，又不能淡食，在这种情况下，私盐必然成为民众解决问题的唯一制度外解决办法。当时私盐的走私方式，主要有以下几途：  

灶私：盐场场商浮收，灶户只得以盐售私，与盐贩共同获取利润。陶澍认为，场私产生的主要原因是灶丁清苦，“灶户煎丁，滨海穷民，最为艰苦”。以前收盐有定制，“近来场商每以大桶重秤任意浮收勒掯，致灶户以交官盐为累”[18]。有的灶户为对付场商大秤勒索，在食盐中搀进不少沙土，称为“脚盐“，而将净盐售给私贩。搀有沙土的脚盐用高成本运到引地后，却发现质次价高，根本无人买食。 

脚私：埠头串通商伙，从中克扣应给船户运费水脚；而船户、水手，为贩运私盐，也往往甘心忍受，甚至还出钱收买卖盐者，少装官盐，在盐船上预留空舱以装私，因此贩盐沿途有“买砠跑风”名目，到岸有“过笼蒸糕”情弊，将无课之私盐沿途售卖。有时，运盐商人亦夹带盐斤走私。陶澍表示，岸引之所以滞销，“不尽关枭贩，其商运官引之重斤，与装盐江船之夹带，实为淮纲腹心之蠹”。当时，商人行私有包内、包外之私，“其包内者系运商捆盐出场多带重斤，商厮、商伙亦复如之”。[19]为达到售私目的，他们常谎报官盐淹消。两淮所产之盐，运至湖广，远涉长江，遭风失险，事故间或有之，例有津贴，准许批补，亦免课税。他们利用这一规章，在运送官盐时，或在沿途私售，或到汉口守轮待售时私售，然后将船凿沉，谎报淹销，既售私又获津贴、免税，可谓贩私盐反获几利，而官盐却停滞不前。 

粮私：又称船私，即运漕船只，其运丁、水手走私。南漕北运，漕船返回时多带芦盐于淮盐地区销售，本为清廷禁止。但在利益趋动下，虽有朝廷的三令五申，而此风不能尽除。陶澍认为，漕船回空，“坐占淮南数十万引之纲额”，勾结枭匪，肆行无忌，“实为淮纲之害”，又因漕船停泊买私，“尤有误于趱运” [20]。 

官私：官员凭借手中权力参与走私。在走私官员中，尤以盐务官员走为最。他们饱食终日，不尽职责，“或与商人联姻换贴，或与商人伙本行盐，最为劣习”[21]，官衙形同虚设，弊端百出。 

邻私：其他盐区的食盐通过走私而进入本地区行销。淮盐销售区与其他盐区相交，淮课又较其他地区为重，故往往受到邻盐侵灌。如两湖常受川私、潞私、芦私冲击，以前运铜船只经四川北上，“一路收买川私，入楚售卖”，导致湖北宜昌全郡尽食川私，并波及下游荆州各属。随州、应山与河南信阳等地相接，“多被潞私侵灌”，黄安、麻城与光山、固如及安徽英山等处，“多被芦私侵占”。湖南则常受粤盐冲击，其中郴州所属之永兴县，“系粤盐引地”，粤商在此开设子店，行销生盐，他们“多设熬锅，将生盐煎熟，侵灌淮界”[22]。 

以上诸弊的出现，必然会导致纲盐运销困难，引额壅积。嘉庆二十四年，淮北未销盐达89769引，占额销引数296982引的1/3。次年，淮南所属的湖广、江西缺销亦高达25万引，占原额的1/4。道光以来，情况也毫无好转。元年，户部尚书英和曾表示，“近来淮引滞销，以致课迟运绌”[23]。迄至改革前的道光九年（1829年），两淮盐引的滞销仍在1/3以上。陶澍称，从道光元年至十年，十纲之中，“淮南商办课运止有五纲七分”，积引几至半数[24]。盐运不前，带销负担过重，又使得盐课无着。至道光十年，两淮库储全空，外欠高达4000余万两，另外1000余万两所借本息亦化为乌有。[25]  

与此相伴随的，是库款出纳混乱，垫占款太多。两淮正杂税课本系按纲征收，而外支各款则按年支用，如能一纲之盐年额年销，则运库解支自可年清年款，无如口岸滞销，一纲之内均不能销足一纲之引。为凑解正课、杂支，数十年来，库款前后套搭挪垫，以致叠次清查欠款达数千万两之多。如道光二年（1822年）清查出积欠3687万余两。八年丙丁纲铳引案又查出积欠1157万两。库款之垫占，至道光十年十月垫款700余万两，除已归还者外，尚垫占500余万两，其中有因公垫用者，有铳引垫占者，有商用商捐垫借者。以上款项皆应按引归还，只因套搭过重，运滞商疲，致成库垫之累。 

简言之，清前期的盐利分配格局由政府与总商垄断，政府、商人与民众的利益能保持在一种大致均衡的状态，但至陶澍改革前，由于受滞销、浮费、走私等因素影响，导致这三者的利益均受到不同程度损害。政府盐课无着，商人纷纷倒闭，民众违法食私，获益者却为盐枭与不法胥吏。又因私枭作为一种有武装、跨数省的贩私集团，往往与捻军或会党相结合，更为清廷的心腹之患。上述情况表明，两淮盐政已日暮途穷，改革迫在眉睫，势在必行。 

二、改革措施的分析 

制度创新主体对制度创新收益和成本的分析是从经验得来的。作为一种经验社会，仿照前人的成法，判断改革所带来收益与成本的比较，是最为合理的选择。陶澍改革所能仿效的经验有以下几途： 

一由垣商纳课。招来殷商令其认课包纳，灶盐悉归该商经理出卖，寓散于整，较为扼要。但两淮池鐅，半系灶产，业已听命商人，不会情愿重新整合。况且商人惟利是视，秤收则勒以重斤，借贷则要以重息。灶不乐以盐归垣商，垣商亦必无资完课。 

一由场官收税。就各场产盐引额摊定课额，商贩先向场大使报明认买斤数，照额纳课，赴各场配买盐斤。但产盐最多之伍祐等场，照引定课，应征银六十余万两；即梁垛等场，亦应征银二十余万两，“盐场微员岂能任此巨帑？”况试行之初，额难悬定，若听其尽收尽解，难保无匿报侵欺。兼之场署多在海滨，既无城廓之防，又乏营汛之卫，征解亦恐疏虞。 

另有课归场灶。具体做法是，灶户与盐贩自相交易，由官府确定灶数，并令灶户将额引盐数与余盐数报于场官，场官查核并记录，比照引课，酌定额盐课数，不论富商与小贩，均可向灶户买盐，灶户于售盐时纳课，买盐者将盐运至何地销售，任何人不得干涉，形成人人可以从灶户买盐，贩盐者处处可以卖盐的局面，“数十万私枭不禁自绝，货运小贩皆化而为良”[26]。针对这一建议，陶澍前任、两江总督蒋攸銛等回应六不可行：两淮场灶向有商亭、灶亭、本池、客池之别，灶亭、客池多系极贫极累之户，若买盐之银先入灶户，“此等穷极无聊之辈，既无身家，又鲜廉耻，而嗜利之心十倍于畏法，非以多抵少，即有售无征，即使察出隐漏及欠课不完，徒事追呼究比”，不可行者一。淮盐额产最广，引地最大，“一旦全撤藩篱，任其自便”，则偏远之地运费加重，盐商裹足不前，“名虽淮盐引地，实则各属邻私”，不可行者二。不凭引目随处贩卖，“则场灶之透漏便捷而贩私无课，获利较多”，必然遍地皆私，无可防范，不可行者三。向来盐课归商，灶丁止纳折色，每遇蠲缓，在折色而不在盐课，若盐课归于灶户，遇灾无法征正课，不可行者四。两淮场灶皆在濒海之区，盐课无处存放，日日会差护送，又“不胜烦扰”，不可行者五。淮盐之根窝价值千余万，“一旦废弃，顿失所依”；又有世业盐务之捆工等，“若遽令星散失业，则数十万穷黎流离失所”，不可行者六。[27] 

即便如此，以上诸法所提供的视角与思路，却为陶澍的票法改革提供了有益的参照，票法改革也的确大量吸收了其中的一些措施。道光十二年（1832年）二月十六日，署盐运使俞德渊遵陶澍之命，与前淮扬道邹锡淳，分路查勘淮北诸盐场及运道，并筹议设局收税章程。随后，陶澍亲自到海州，博采众论，制定票盐之制，并于同年五月初四日向道光帝具折，正式提出淮北于来年推行票盐。 

为什么选择淮北而不是淮南呢？两淮共分为淮南、淮北两场，但淮南为主体。每年两淮共行纲盐169万余引，其中淮北仅30余万引；盐场23个，淮北也仅有3个。因大小不同，使得“淮南之利弊，视淮北为盛衰。其弊也，淮北最甚；其效也，淮北最速”[28]。由于陶澍在改革之初，顾虑重重，惟恐失败，造成淮南的巨额积欠归款无着，同时，“淮南擅盐利久，官吏衣食于盐商，无肯议改者”[29]。所以，两淮的废引改票只有先在淮北试行。当然，改革之初，淮南盐商虽疲，但仍能捆运50余万引，淮北则仅捆运2万余引，较应运定额不及十分之一，可见淮南尚可支持，而淮北已全面崩盘，除改革外，别无起死回生之法[30]。 

改革为系统工程，牵一发而动全身。考虑到“利之所在，弊即因之”，即使先为试办，而清灶、佥商、改官、变法，非数年不能粗定规模；商贩虽广为晓示，亦恐观望不前；即使票法畅行，又必南侵闽浙纲盐，北侵芦潞纲盐，“若不统各省鹾务通盘筹画，实不免此赢彼绌之虞”，故陶澍的改革步骤慎之又慎。 

淮北纲盐共行41州县，陶澍表示：“近虽商疲引积，而其中尚不属极弊之地，仍有人认运者仍令商办，如商力支绌不能兼顾者，则实行官督商运，一切均照旧办理。”除此之外，安徽的凤阳、怀远、凤台、灵璧、阜阳、颍上、亳州、太和、蒙城、英山、泗州、盱眙、五河、天长（该处运道例由山阳、宝应入高邮湖，与淮南引地错杂，仍归商运，以固淮南盐引），河南之汝阳、正阳、上蔡、新蔡、西平、遂平、息县、确山，共21州县例由湖运，系淮盐极滞引地，“久已商疲课欠，配运不前”；江苏之山阳、清河、桃源、邳州、睢宁、宿迁、赣榆、沭阳8州县，向因私盐充斥，官盐滞销，其钱粮均由盐纲商人摊带，食商配运亦复寥寥无几，以上共计29州县。另外，海州、安东两州县例不销引，特别是海州，向由扫丁将盐挑负数十里外各村镇，交付私枭转卖，一经拿获，枭贩必藉口买自筹担，“而私运之扫丁与得贿之兵役，皆可藉此置身事外”，因此陶澍决定将其与离板浦盐场百里之外的安东县一同实行票盐，这样，淮北首批实行票盐之制的州县为31个。次年，因试行获得成功，陶澍才再次奏请在淮北所有销岸推行。 

淮北票盐实施的具体办法，根据相关奏折、详文等，可以归纳出以下几点： 

其一，取消总商，销盐不再由总商把持。滞岸各州县招徕民贩，给予护照，护照上注明姓名、年貌、藉贯，持照赴场买盐后，到盐大使衙门呈照请票，该大使于护照内验讫戳记，立号簿登记备查。护照准行三年，每票买盐十引至百引，不得过于零碎。由运司刷印三联空白票式，一为运署票据，一留分司存查，一给民贩行运。三联票以中正、临兴、板浦三场各取上一字编列号数，盖用运司印信，颁发三场大使收贮，民贩纳税请票时，该大使于票内注明民贩姓名、藉贯、运盐引数、销往州县，并按道途远近规定到引地时限，任其贩卖。运盐出场，由卡验放，不准越卡，亦不准票盐相离及侵越别处，违者均以私盐论。民贩持照票赴指定引地衙门呈缴，该州县按月将照票上缴运司查核。裁存票据由本场大使按旬照册汇缴运司，以便核对。存查之票亦按旬上呈分司衙门备查。票盐行，窝引之法自然废除。 

此后，因票盐行之有效，又有验赀、掣签之例。票盐试行之初，票贩颇多观望，且资本无多，“是以随到随上，钱粮收足而止”。经过数年试办，人心踊跃，票本每岁加增，多至数百万两，均于开局前全数到场，无从分别先后，不能不先令挂号。为阻止有不法奸徒乘机生事，空挂数千百引，以空挂之号重价转卖，“是以不得不出于验赀一法”，即先让票贩各带资本，于开局前遵照示定日期，当堂验明注册，通摊派买。[31]但以后群商依然踊跃，食盐供不应求。道光十八年（1838年）二月，票盐开局时，到场资本有二百余万两，而票盐额数以40万引为准，为防止多运多销，“致侵灌淮南”，故决定在验赀挂号后，抽签定商，并按折派买。[32] 

其二，裁汰浮费，降低淮盐成本。接新章规定，每盐400斤一引，场盐照钱时价合银六钱四分，抽税照商运科则酌减1/3，计银七钱二分，又顷熔解费、设局设卡经费、各衙门书役纸饭、委员薪水、缉私经费等项共五钱二分，通共每引库平纹银一两八钱八分，此外不得有分毫需索。其捆工包索费用由民贩自行经办。经过不到一年的试办，销盐溢额，于十三年三月，奏准恢复淮北原定科则，每引征课税一两五分一厘。上年所征经费银因有节省，拨补正课，将经费酌减一钱二分，每引征银四钱。前定盐价银六钱四分，亦酌减四分。这样，每引共二两五分一厘。[33]向来行盐口岸文武衙门私设陋规，书役复加需索，新章规定不得藉端勒索，一经民贩告发，或别经发觉，即严行究办。 

票盐之制未行之前，淮北课则虽轻，而辗转运至引岸，每单引成本即至十有余两，故官不敌私。推行票盐后，陶澍规定行盐不由杠坝旧道，而是改从王营减坝入湖，且出盐场后不再改捆，而是直抵引岸。这样，除盐价钱粮外，一两而至坝，又一两而至岸，此即改道不改捆之意。总计运费五两有奇，几减纲盐大半。 

其三，减少手续，加速流通。淮北板浦、中正、临兴三场各盐幢远近多寡不一，于各场相度适中之地建立局厂，以便灶户交盐及民贩纳税。三场共设五局，均由运司遴委妥员，每局一人，常年驻札。遇有民贩买盐，局员将其带赴本场大使衙门。随时纳税请票，再由本局委员于三、六、九日，各照票载引数，与民贩逐包称验，于照票后用戳记，听其运盐出场。倘途中查出包内夹带，惟局员是问。 

肃清运盐道途之恶棍，是保证票盐得以顺利实行的又一关键。安东、清河、睢宁、邳州等处地界，均有地方恶棍私立盐关，索费包送，甚至公然抢劫。改行票盐后，民贩一经纳税，所运之盐即为官盐，故陶澍严饬地方官认真查拿，务使盐道通畅，匪徒敛迹。 

由于成本降低，运道通畅，民贩乐以办运。如有多运，即融代江运之不足，弥补淮南盐务之全局。起初章程规定，须指定请运往州县，并于票内注明，如有越境即以私盐论。经过一年试行后，陶澍量为变通，重新规定，如票盐已经出卡，经委员加印验戳运行之后，因指定州县盐壅滞销，准许其呈明地方官后，转运他岸销售，只是仍不得越出实施票盐州县之界。 

其四，加强缉私。“票盐之衰旺，全视缉私之宽严”。按章程，民贩买盐出场，必须由卡经过，候卡员查验有无中途添买夹带，然后才可运至指定引地。其卡隘设在距盐池百里内外水陆必经之地，海州房山系陆路要隘，大伊山、吴家集均为水陆要道，设此三卡，每卡由运司委员督查，各带书役一人，头役一人，散役八名，一年期满另委他人接办。又于沿周添十一处要隘，分派千总三员，把总四员，外委四员，兵二百七十名，不时巡缉。民贩过卡既经验明，其余经过州县各盐捕衙门，不得再加查验，以免扰累稽延。盐斤运到认销口岸，即赴当地衙门缴票，照票内如无卡员戳记，即系越漏，应照私盐律治罪。[34]为增强缉私效果，陶澍又规定，缉私人员薪工要以销盐为定，如果票盐溢销，按引酌赏；倘票盐迟滞缺销，即照现销引数摊扣。若半年后仍无起色，则官员记过，兵停俸禄，役则撤换。另外，如能查获私盐，则照价变价充赏；如在别处查获此处透私之盐，即将此处官兵分别参革治罪。[35] 

加强对黄河两岸渡口船只的管理，是缉私的又一重要方面。私盐运销几乎均渡过黄河，黄河渡口本有定所，各河厅所辖多者五、六处，少者二、三处，其渡河船只多由河防官员管理，只要能将两岸渡口认真稽察，不许渡船载运私盐，则盐枭之盐可绝。因此，责成黄河北岸之邳北、宿北、桃北、外北、山安、海安、南岸之睢南、宿南、桃南、外南、海防、海埠等十二厅营督率文武汛官稽察。另外，陶澍还与直隶配合，严禁漕船盗卖芦盐，“以清粮船夹私之源”。并传令两淮盐务官员，“倘粮艘中有大伙带私者，即当一体兜拿”[36]。他还派文武大员于黄河南北及淮扬等处漕船必经之处，严密迎查，“即寓催趱于查缉之中”。通过严密堵缉，漕私渐少，“回空归次亦较前迅速”。[37] 

清代的盐业流通领域，存在着政府、商人、民众这三大利益主体，互相制约与牵制。淮北票盐改革前，政府、商人与民众三者的利益受到损害。陶澍废除纲法，同时也将政府的利益置身于一种并不安全的市场化调节机制之中，即只能随销售量的增长而增长。但由于它打破了官商的垄断，产运销各环节又控制的比较好，所以实际的盐销量确有增长，税收有大幅度的提升，而民众也从这种市场竞争格局中得到了好处。简言之，陶澍则通过市场竞争方式，由散商取代总商，票引取代窝引；减轻浮费与手续，降低成本；加强缉私，打击税收外溢，重新平衡了政府、商人与民众的利益，所不同的是，此时商人所涵盖的对象，已经发生了彻底的变化。 

三、改革的阻力与成效 

制度变迁实际上是权利和利益的转移的再分配，即权利的重新界定。盐政改革实质上是税收的再分配，重新确立政府与商人之间的分配格局，而民众通过消费来影响这种分配格局。正是通过这一博弈过程，政府、商人与民众之间的利益格局达到了新的均衡。在此过程中，各方的反映均值得注意。 

“盐务官员向无赏罚，以致惟利是图，旷公玩误”。陶澍在加大缉私的同时，还严格奖惩。比如，“力肩奔走，不惑浮言”的龚照琪；“稽查卡局，相机经理”的谢元淮、孙玉树等；“巡缉奋勇”，拿获私盐十二余万斤，盐犯十数名的孙丰等，由于他们的努力，使得“场务更加整肃，贩运益见流通”，故陶澍为之上疏奏请，一一奖叙[38]。相反，对于办事不力者，陶澍亦毫不手软，严厉惩处。淮北海州运判单壮图，本应认真工作，“讵该员因票盐无利于己，屡生异议，冀惑众心”，经陶澍严行驳斥，人心始定，商贩渐集。后双金闸开，河水充足，该运判竟不顾场务，自七月初五日离场，十四日到扬州，连旬逗留，屡经运司催饬不归，忽于八月初一日，“以患病请假”，大大损害了正常行票工作，闻讯后，陶澍当即将其撤参[39]。  

推行票法之初，商人颇多观望。由于贩运途中之洪湖之南北两岸等地，向被地棍土豪盘踞；正阳临淮各关隘，胥役遇盐船过关，亦通常需索勒掯，“是以商贩怀疑观望”，行票不畅。为此，委员谢元淮、州判龚照琪、孙从九等人，各捐资本认运。尤其是龚照琪，身先士卒，亲自押运盐斤500引，带领散商随行，前往安徽之怀远、凤台怀凤售卖，并选带壮役沿途弹压防护。他还于经过地方，“会同各该地方官剀切劝谕，招致殷商，使远近周知底细”[40]。 

票盐使原来的总商垄断地位受到沉重打击，许多商人破产了。据记载，“吾郡西北五里曰河下，为淮北商人所萃，高堂曲榭，第宅连云，墙壁垒石为基，煮火屑磁为汁，以为子孙百世业也。城北水木清华，故多寺观，诸商筑石路数百丈，遍凿莲花，出则仆从如烟，骏马飞舆，互相矜尚”，一时宾客之豪，管弦之盛，谈者目为“小扬州”。但经陶澍改行票法后，总商地位一落千丈，不及十年，“高台倾，曲池平，子孙流落有不忍言者。旧日繁华，剩有寒菜一畦，垂杨几树而已”[41]。 

改革的过程，实质上就是利益重新分配与调整的过程。由于特殊群体的利益受到损害，导致他们纷起而攻之。按照陶澍的说法，淮北票盐系属创举，章程一切无可依仿，“当发令之初，物议横生，或言票盐有损于商，无益于官，或言引枭入场必为民害，或言坝扛失业，必滋事端，或言盐至中途，必被抢劫，或言充斥旁岸，必致亏课”[42]。对此，陶澍有充分的心理准备，他表示，浮议显系舞弊弁利之徒，因票引兼行，化枭为良，便于公而不利于己，“是以造作浮言，暗计阻挠”[43]。 

行票废纲，总商被革，收入全裁，其郁闷之情可想而知。陶澍奏称，“从前之每年坐食数千金，数百金者，俱多怨恨，吹楚多端。兼闻扬人相头纸牌，绘一桃树，另绘一人为伐树状，以寓诅咒”[44]。《清史稿·食货志》亦称，“时窟穴盐利之官胥吏，举嚣然议其不便”。另外，他们还试图通过政治代言人，来表达不满。比如御史周彦，指责票盐之法与场灶起征，名异而实同，认为“场灶起征利于私而不利于商；给票行盐，利于枭而不利于国”[45]。又如御史鲍文淳，为原来总商鲍有恒近族，鲍文淳未中进士时，常在扬州与盐商往来周旋，故在票法改革后，成为攻击陶澍的中坚，或称票法改革未有把握，或称淮北奏销未能如期，或称陶澍私刻奏章，处处加以掣肘[46]。 

面对诸多阻力，陶澍不为所动，永往直前[47]。对此，道光帝极为欣赏，多次夸奖陶澍，“勇于任事，不避嫌怨”[48]，又称他“实心任事，不避嫌怨”[49]，大力支持。加之俞德渊等人兢兢业业，共襄其事，票盐改革终获成功。 

票盐的成功，主要体现在以下几个方面：其一是积引问题得到解决，并超额完成任务。道光十二年（1832年）销引24万余引，十三年销引32万余引，十四年达59万余引，为淮北额引的两倍。到后来，甚至还不得不规定以46万引为限制，不得多卖，以防止淮北之盐侵灌其他销盐区域。其二是盐课也超额完成。除奏销淮北正杂课银32万两外，每年还能协贴淮南银36万两，后又带销淮南悬引20万，纳课银31万，“是淮北之课，较定额又增两倍矣”[50]。至于化私为良、民众乐于购买官盐等情况，更是无需多言。简言之，从政府的角度来说，可谓大获全胜。 

道光十二年至二十八年间，淮北销盐征课税银总数清单如下[51]： 

资料来源：《淮北自道光十二年改票起至二十八年销盐征银总数清单》，《淮北票盐志略》卷九《奏销》。 

     另，道光二十一年，淮北曾征报效银30万两。 

淮北额引215362引，如果以道光十二年改行票盐之时的征税科则计，即每引正税七钱二分，经费五钱二分，盐价六钱四分计，合计每引共征银一两八钱八分计，则应额征404881两。通过数据处理，淮北地区溢销盐引数及溢征税银数的变化曲线如下： 

从上表中可以清楚看出，随着票盐改革的成功，清廷得以在淮北地区大量溢销盐引，并从中获得巨额税收。在制度变迁中，存在着报酬递增和自我强化的机制。这种机制使制度变迁一旦走上某一路径，它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化。正是由于这种惯性的存在，故在陶澍去世之后，淮北票盐改革仍能获得巨大成功，并未随人事的变动而出现过大的波动与反复。 

当然，陶澍的改革亦有很多缺憾。首先，两淮盐政改革的难点在于僵化的盐区划分，而盐区划分的根本原因，又正是清廷出于对税收征收的担心，希冀通过盐区划分与总商包干相结合的方式，来确保自己的利益。显然，陶澍的改革并不敢触动这根神经。其次，陶澍曾表示，如果淮北改革行之无弊，可在淮南推广，但由于反对票法改革的阻力太大，且易与其他盐区发生冲突，故终陶澍一生，票盐改革均未跨越淮北一步。其三，虽然票法改革的成功，在很大程度上，是陶澍借助市场力量，但不能认为票贩行盐已完全市场化。实行票盐法以后，无论是纳税、领票、付价、买盐、运盐、卖盐等环节，都保留了许多繁琐的手续。行盐的路线虽然较前简便，但必须遵循指定的路线，更不能脱离盐区范围。这也为日后盐法的进一步变革，做了必要的铺垫。 

注释：