“常平仓谷，乃民命所关，实地方第一紧要之政。”[1]常平仓始见于西汉，主要设置于各省州县，一直被视为最重要的官仓。它最初的作用是丰年平籴，荒年平粜，唐宋以后则逐渐发展为赈粜兼行。清代的常平仓组织完备，法律严密，堪为历代之集大成者，在清代的社会经济生活中发挥着重要的作用。现仅就清代常平仓的基本情况，做一简单分析。

一、清代常平仓的建置

清初灾荒严重，欲赈无谷，统治者迫切感到有必要重建仓储制度。顺治十年（1654年）四月，顺治帝即以《请立常平仓疏》，试翰林学士等官员[2]。十二年正月，他更是发布上谕，指出水旱灾害，古今皆有，备荒之道，“全在预备得法”。一省报荒，必有不荒之府；一府报荒，必有不荒之县。荒者当速赈，不荒者即当早备，“如常平仓之法”，米贱则增价以籴，米贵则减价以粜，官民俱便，历代行之，未尝有改，“若各地方官果有为国为民之心，岂不能于存留项下周详设处”？故他命户部严饬各省遵行[3]。次年，清廷又议准积谷赈济，务令修葺仓廒，印烙仓斛，选择仓书，籴粜平价，“不许别项动支仓谷”。此后，常平仓在各地大量兴建。至康熙二十五年（1887年），连黑龙江墨尔根地方亦起造仓廒，收存米谷。[4]

由于朝廷的重视，康雍乾各朝，屡有重视积储备荒的诏令，并开始对存额、考成等方面的问题加以关注。即如康熙朝，类似的谕旨就有很多。康熙十八年，令地方官整理常平仓，劝谕乡绅士民于每岁秋收捐输米谷。二十一年，命州县卫所官劝输常平等仓，一年内劝输米数为准，自2000石至10000石以上不等，各予纪录或加级。他还表示，“恐不肖官员畏罪过派、苦累小民”，故暂不定处分之条。[5]三十年，令将直隶所捐米谷，大县存5000石，中县4000石，小县3000石，倘遇荒歉，即以此项散给；其留仓余剩者，均于每年三、四月照市价平粜，五月初旬将平粜价银尽数解存道库，九月初旬各州县领出，籴新谷还仓。三十一年，令各省府州县核实所积米谷之数，逐一缮册报部。又令各省常平仓俱照直隶之例分储，州县官离任时照正项钱粮交代，短少者以亏空论。四十七年议定：州县官于额贮外加买贮仓，照盘查赢余例，准其议叙；若捐谷以少报多，或将现贮米捏作捐输，除本管知府分赔外，原报督抚一并议处。[6]这些规定的出台，为完善常平仓体系，奠定了良好的基础。

“常平积贮，必须仓廒坚固，始可为经久之计。”[7]为保证常平仓谷的完好，雍正四年（1727年）奏准，凡地方仓廒有渗漏及墙垣木植不坚全者，如所需工费无多，该地方官即为修补；若年久倾圮，砖瓦木植破碎朽坏者，该地方官详明上司，委官估计工费报部，即动支正项修盖。其有地方廒座无多，将仓粮寄存僧寺道院或露囤者，该地方官详请督抚查勘确实，将作何建仓之处，“酌量具题”。倘州县官漫不经心，因循怠玩，以致米谷霉烂者，“照溺职例革职”，限一年内照数赔完；限内不完，“照侵蚀钱粮例”，以未完米谷之数依律治罪。仓廒既经修造，仍行托名霉烂亏空者，“照侵蚀例治罪”。[8]六年四月称，积贮米谷，所以备旱涝缓急之需，“民命攸关，最为切要”，嗣后著将各府州县仓廒，入于交盘项内新旧交代。[9]几个月后，雍正帝又发布上谕，规定各府州县仓廒，俱造入交盘项内，若有木植毁烂倾圮渗漏者，接任官揭报，将前任官照例议处赔补；接任官徇情滥受，亦照例议处，仍令赔修，其霉烂亏空米石，限年赔完，限内不完，照例治罪。[10]到乾隆四年（1740年），清廷更进一步明确规定，兴建仓廒，于存公银内动支，照例每间给银20两，存米500石。[11]

清代常平仓优于前代的重要特色之一是谷本充足。其谷本来源，有官绅富民捐输、贡监捐纳、按亩摊征、截漕增补、拨帑银采买等。其中最主要的来源是动库银采买，国家直接出资买补，有效地保证了仓储充裕，随时可以平粜赈贷。如康熙四十三年，户部题准：陕西省动支西安司库兵饷银14万两，以10万两照时价买米增储。[12]雍正九年七月，四川总督黄廷桂等议准，川省除现存米谷42万石外，再买储60万石，分作3年，每年买谷20万石，每石约价3钱，所需银6万两于夔关及盐茶赢余银内动支，“总期三年内买足”。[13]乾隆元年，令江西动用存公银买谷10万余石，分储各府州县，以备缓急。[14]

常平仓所储粮食，米、谷、麦、豆、高粱等皆有，并不是一刀切，而是因地制宜，各取所需。大体上说，南方产稻诸省多储稻谷，间储以米；北方各省，则米、麦、豆、杂粮均有。雍正三年，雍正帝指出，常平仓积贮仓粮，特为备荒之用，但南省潮湿，米在仓一、二年便致红朽，改贮稻谷，似可长久。经户部等议定，明确规定，南方省分所储仓谷，除安徽有谷无米，及福建、浙江仓米有限，毋庸改议外，江西、湖北、湖南、四川储米皆在5万石内外，“令于一年内改易稻谷”；江苏、广东存仓米皆8万余石，广西存仓米10万余石，“均分作二年改易稻谷”；云南存仓米57万余石，贵州存仓米40万余石，一二年内不能尽易，“令二省各以存仓之米支给兵饷，至秋成时征收稻谷补仓”。云南限四年，贵州限三年，“尽行改易”。[15]当然，对于这一规定，日后也做过弹性的调整。如四川富顺等县仓米改易稻谷；茂州素不产米，向储米200石，令易荞麦600石；安徽凤阳、毫州等处，地产粟谷，稻非本地所出，嗣后凡产粟谷之处，每逢粜三，即准其买粟补仓，“挨年易换”；其多余价银，“增买粟谷”。[16]

由于所储粮食品种不一，必然会在统计上带来一定的麻烦。有鉴于此，乾隆四十一年特定，凡米、麦、豆、谷、高粱，“按各处出产，折算谷数”。其兑换稻谷一石的比率如下：

资料来源：光绪《大清会典事例》卷一百八十九《户部?积储?常平积储》。

不过，折换也不完全以稻谷为准。如甘肃省存储杂粮，粟米、小麦准互抵，青稞、青豆亦准互抵，豌豆准抵小麦、大豆，青稞、青豆亦准抵大豆，“归入杂粮项下报部”[17]。

二、常平仓的功能

清代常平仓保持了平粜、出借与赈贷三大功能。

清代各地方政府运用常平仓存粮以调节粮价波动的办法主要是“平粜”。早在顺治十七年就有平粜的规定：“常平仓谷，春夏出粜，秋冬籴还，平价生息，务期便民。”[18]换言之，基本的办法是春粜秋籴，以平抑季节性之粮价波动。出粜定例存七粜三；如地宜不适粮之久储，或逢灾荒之年，则准其不拘定例，斟酌办理。雍正九年议准：江苏所属仓谷，凡遇青黄不接，出陈易新，酌量粜卖，不必拘定存七粜三。乾隆元年，以湖南各属地有高下燥湿之不同，令将常平仓存粜之数，因地制宜，列为三等：长沙等45府州县存七粜三，永州等31府厅县卫存半粜半，龙阳等4县粜七存三；如民间有不须籴买，或不能粜半粜七，准该管官随时斟酌。七年谕：各省常平仓谷每年存七粜三，原为出陈易新，亦使青黄不接之时，民间得以接济。当寻常无事之际，自然循例办理，若遭值荒歉，谷价昂贵，小民难于谋食，而仍存七粜三，则闾阎得谷几何？嗣后凡遇岁歉米贵之年，著该督抚即饬地方官减价平粜，务期有济民食，毋得拘泥成例。二十九年，户部奏准：各省州县存仓米谷，除实遇歉收之年，米价过昂，“非粜三可济民食者”，准其据实具详，酌量多粜；其寻常岁稔价平之年，不必拘定粜三之例，“或竟可全数停粜，或止需酌粜十分之一二”，总之，必须察看各处情形，“临时酌办”。[19]

关于粜出价格，起初政府规定价格依照市价而定，但后来因遇到灾歉的时候也有减价平粜的情形发生，并且随之制度化。乾隆七年规定：“前奏请减价粜谷，于成熟之年，每一石照市价核减五分，米贵之年，每一石照市价核减一钱，此盖欲杜奸民贱籴贵粜之弊。但思寻常出陈易新之际，自应遵此例行，假若荒歉之岁，谷价甚昂，止照例减价一钱，则穷民得米仍属艰难，不能大沾恩泽。嗣后著该督抚临时酌量情形，将应减若干之处，豫行奏闻请旨。如有奸民贱籴贵粜之弊，严拏究治。”[20]到了四十四年，清廷又进一步规定，减价平粜仓粮，“每石不得过三钱”；如果必须大加酌减，则由各督抚临时奏请核准。[21]

常平仓谷除用于平耀以调节粮价波动外，另一项功能是出借给农民作为籽种口粮，以解决青黄不接时农村发生的部分困难，并达到仓谷出陈易新的目的。一般的办法是春借秋还，还时加收10%的利息，即借1石收息1斗。歉年则只收谷本而不收息。至于每年出借的仓谷数额及是否与平粜同时并举，山西、陕西有些地方志说，常平仓在谷贵时“存七粜三”，在价平时“存七借三”，加一收息，收成在七分以下之年“免息”。[22]由此可知，以常平仓谷出借或平粜，大约是各地因时制宜的，总是用每年必需出陈易新的部分(约为储量的30%)来举办。

仓粮借贷，例于冬后春初青黄不接之时出借，秋后征还；如遇歉收，准其顺延。乾隆二十三年谕：各省仓储，向例春借秋还，青黄不接之时，贫民既得资接济，而秋收后即照数征收谷石，可以出陈易新，兼不致侵蚀悬欠。若不如期催令完纳，而以旧欠作新领，则借出之项，年复一年，不肖书役即从中影射侵蚀，更有欠户逃亡事故，“日久遂致无著者”。且旧时领借之户尚欠，现在待借之户甚殷，仓储既虚，势不能另为筹给。是虽设仓备借，仍属有名无实，“大非慎重储积，赈恤困乏之意”。嗣后各督抚务当严饬所属实力奉行，除缓征州县外，所有民欠仓谷，务令依限还仓；其有捏欠作完，以欠作领，即查明参处。[23]

常平仓的第三个重要功能是在严重灾荒时，以仓谷赈济灾民。早在顺治十七年即规定，常平仓谷除平耀外，“如遇凶荒，即按数给散灾民贫户。”《大清会典事例》记载赈饥的篇幅长达四卷(271～274)，其中特别指明动用常平仓谷的事件列有如下几条：1651年的山西、江浙，1691年的直隶井陉等十四州县，1704年的湖北监利，1707年的江南，1714年的陕西、甘肃，1720年的陕西甘肃，1723年的直隶、河南，1725年的江南睢宁、宿迁二县，1726年的安徽无为州、望江等地，1730年的山东，1742年的江苏山阳等五县，1743年的山东，1746年的江南鄢陵等二十六州县，1747年的山东，1758年的甘肃，1760年的甘肃，1783年的陕西，1797年的安徽宿州等五州县，1801年的陕西咸宁等十州县，1807年的河南新乡等十七州县和江苏淮属一带，1832年的直隶，以及1853年的安徽灾歉。[24]

关于赈济过程中的协拨，康熙十九年二月曾定，常平仓积谷原备境内凶荒，若拨解外郡，则未获赈济之利，反受转运之累，人将惮于从事，必致捐助寥寥，“嗣后常平积谷留本州县备赈”，永停协解外郡。[25]但各省丰歉不均，具体情况各异，尤其江南气候湿热，仓谷易于霉变，存贮难多，而人口又高度集中，救灾赈粜“非借资邻省不足以充有”，调粮救荒不可避免。故乾隆时期，常平仓出省协济之事并不少见，且拨后缺额常以截漕补足。如乾隆十六年谕：“浙省温台等属米价昂贵，本地存仓米谷不敷平粜。着江浙二省督抚于浙省及江省稍近州县常平仓谷内。酌量应需数目。作速动拨，碾米运往温台等属接济平粜。其常平缺额。即于浙省冬兑漕粮内照数截留，拨补还仓。”[26]跨省协拨有利于更大地发挥常平仓的备荒救荒作用，也充分体现了清政府在此问题上的灵活性。

仓粮粜出，或因灾赈缺额，清廷均明确规定，限期于本地产谷之区或邻境价平之处买补还仓。如遇谷价昂贵，可将所粜价银解交府库，俟次年秋成价贱时照数买补；或于邻邑、邻省采买。被灾州县如仓粮散给无存，务于秋收丰稔之时题明拨银买补。为防止买补仓谷派累百姓，发短价低银、抑勒交粮、斗秤以大易小等弊端，乾隆七年，特谕：“从前廷臣议买补仓谷，以本邑之赢余，为本邑之拨补，其他州县不得通融；如岁歉谷价昂贵，不敷采买，准其展限。朕思地方积谷，原以备民间缓急之需，必及时买足，方于储蓄有益。嗣后如州县当秋成之时谷价高昂，不能买补，而该处存仓谷石尚可接济者，照例展限，于次年买补；倘谷价既属不敷，而存仓谷石又系不足，准其详明上司，以别州县谷价之赢余，添补采买。”以后类似的谕旨亦屡见不鲜。从乾隆时期诸多上谕来看，政府对买补仓额十分重视，遇丰年告诫地方督抚预为积贮，歉岁则根据情形相机筹划，尽量保证定额。即便发生困难，清廷亦多方设法，甚至截漕补仓。因此，乾隆中期以前常平仓贮谷较为充裕。

为了保证仓谷实贮，清代还规定了严格的盘查追赔制度。借粜仓粮时地方官要亲临验放。每年年底，州县官须将存仓数目造册上报。州县官离任时，将常平仓谷照正项钱粮交接，如有亏空限期赔补。如逾期不完，照侵挪仓谷定例治罪。督抚离任，要将册籍交待新任，限新任官三个月内查核奏闻。如有亏空，即行题参。清廷认为：“若亏空仓粮，则一时旱潦无备，事关民瘼，是亏空仓谷之罪较亏空钱粮为甚，自宜严加处分。”于是，雍正四年议定，“仓谷亏空处分，以谷一担，比照钱粮五分定罪。嗣后亏空仓谷，系侵盗入己者，千石以下照监守自盗律拟斩，准徒五年。千石以上，拟斩监候秋后处决，不准赦免”。如系挪移，“除数止千百石照律准徒，五千石至万石照律拟流外；万石至二万石，发边卫充军；二万石以上者，照侵盗例拟斩。”[27]可见对此的重视程度。

三、常平仓谷储量

关于常平仓的谷数，清初军务倥偬，并未限以额数，至康熙四十三年，各省常平仓储规模粗具，始议定积储定额。当时规定，各省府州县积储米谷，大州县存万石，中州县存8千石，小州县6千石。其余按时价易银解存藩库。但因南北地方气候不同，北方易于存储粮谷，故清廷规定，各州县额贮谷数略高一些。如山东、山西，大州县存谷2万石，中州县1万6千石，小州县1万2千石。陕西咸宁、长安二县额贮谷达7万5千石。南方如江苏、四川，大州县仅五、六千石，中州县四千石，小州县二、三千石。[28]

雍正一朝，于仓储积弊厉行整顿，屡派大臣赴各省盘仓，凡有亏空，一面惩治官员，一面勒限补足，务使仓储足数无亏。三年，雍正帝特谕大学士等：积贮仓谷，关系民生，最为紧要，朕屡降谕旨，令该督抚严饬州县，及时买补昔年亏空之数，无如苟且迟延，奉行不力。今直省地方，俱著定限三年，将一应仓谷，买补完足，“不得颗粒亏欠”。三年之后，必特差官员前往盘查，如有缺项，“定行重治其罪”。[29]

历经雍正朝之整顿，乾隆初积储渐多，全国常平仓储总数逾4800万石。官聚太多，成为各省米价上涨的重要原因之一。因此，乾隆十三年又重新调整各省定额：“常平积贮，所以备不虞，而众论颇以为采买过多，致米价益贵。”考虑到粮食止有此数，聚之官者太多，则留之民者必少，“固亦理势之自然”。考之康熙、雍正年间，各省常平已有定额，直省常平积谷之数，应悉准康熙、雍正年间旧额，其加储者，以次出粜，“至原额而止”[30]。四个月后，乾隆帝复定：直省常平仓所存米谷，康熙年间或未经定额，或定额无多，难以稽考，“应照雍正年间旧额”；云南地处边疆，不近水次，陕西所属沿边积储兼备军粮，雍正年间仓储多寡亦属无定，二省均应以乾隆年间所定之额为准；福建环山带海，商贩不通，广东岭海交错，产谷无几，贵州跬步皆山，不通舟楫，三省仓储均宜充裕，“应以现存之谷作为定额”。合计以上直省积谷，总计3300万余石，较之乾隆十三年以前存仓之额，计减1431万余石，令各该督抚视所属府州县大小，“均匀存储”；其间有转运难、出产少、地方冲要以及提镇驻扎、各省犬牙交错之处，亦令“分别加储”。[31]

根据相关资料，我们可以整理以下几年的数据：

资料来源：光绪《大清会典事例》卷一百九十《户部?积储?常平谷数》；《清朝文献通考》卷三十七《市籴考六》。

通过上表可以看出，经过乾隆中期的小幅度调整，直到乾隆晚年，常平仓的储量都保持着相当高的水平。这也表明，这个制度曾在相当长的时间内，良好地运行着。

四、常平仓之弊端

“地方积谷备用，乃惠济穷民为第一要务。”[32]被推崇为“意美法良”的常平仓，随着时间的推移，在嘉道时期，其弊端也逐步显现。

首先，作为一种官办仓储，常平仓主要设于城市，在灾荒时对乡村地区社会救济虽也能发挥一定的作用，但因距乡村较远，且开仓时必须“详报踏勘，往返察验，未免后时”，手续颇繁，往往坐失良机。另一方面，每年平粜时，正值青黄不接，可实际上，“远者艰于跋涉，近者亦难于守候，徒为奸胥一二无赖之徒之利，而民鲜沾实惠焉。”[33]简言之，常平仓均设在通都大邑，加之仓吏之勒索，穷乡僻壤之民难于受惠。道光年间，山西平粜仓谷，即出现过这样的情况：“离城较远之乡镇赴城领谷，实候稽迟，诸多耗费，不得不就近粜卖”。而一旦年景良好，地方又勒派平粜，有不愿领谷者，“每石勒贴制钱一千四百文不等”。另外，因常平仓出粜，有利可图，广西因卖谷例价较之市价轻减，“可有盈余”，在任时辄将仓谷任意粜卖，“私肥囊橐”[34]，以致仓谷日渐亏空。

其次，采买方面的弊端也开始出现。按例，每年秋天常平仓都要采买仓谷，填补出粜、放赈后仓额的不足。但地方官大多领银后并不及时采买，拖延时日，“仅以粜价存公，屡经交代，挪新掩旧，任意侵吞，以致仓庾空虚，毫无储备”[35]。胥役、里保也“多方需索规费，以致有力之家辄贿求书吏，匿报其承领者并不上谷，惟加倍缴价入官，名为帮费”，“朝廷足食之经，为私家肥橐之计”[36]。由于采买仓谷有利可图，有些州县超出定额多买，比如道光年间，河南州县应采买一千石者，“即买至二、三千石不止”，常常导致粮价上涨，“如谷价甫平，官遽采买，致米如珠而日以贵”[37]。

嘉庆五年（1800年），嘉庆帝称，采买一事，远赴邻封，地方官以运费无出为词，派累闾阎，巧为脧削，“是便民而转致累民”。嗣后除各省附近水次，舟楫可通地方，著即于邻境采买外，其不通水路者，仍准其在本地采买，“不必远赴邻封”。[38]道光二十六年（1846年），清廷议准：直省州县采买常平谷石，领价后勒限六个月买补，逾限不买，即由藩司查取职名咨参，罚俸一年，再限三个月买完；倘限满仍有未完，革职留任。次年复称：州县买补仓谷，未完捏报全完者革职；该上司循庇不参，降三级调用，失察者罚俸一年。又议准：州县采买仓谷，如有勒派具领，暗收折色，及短发价值者，俱降三级调用。[39]但以上规定无非一纸空文，难收实效。

常平仓谷之亏空，向为清廷之大忌，故嘉道时期，清廷关于此问题的谕旨极多。嘉庆五年正月初九日，嘉庆帝特谕各省督抚称，“国家设立仓库，原备各省缓急之用，岂容稍有亏缺”。若清查过急，州县借弥补为名，复有劝捐派累之事，是为民反成害民之举，理财变为聚敛之弊矣。若勒限在任弥补，则是剜肉补疮，无益有害，“朕深知此弊”。大抵州县亏空，“不畏上司盘查，而畏后任接手”。究其原因，乃在于上司不能周知，盘查仍须书吏临期挪凑；而惟后任接手，自顾责成，无不悉心查核。故通过官员接交，亦能起到一定的监督与震慑作用。但此皆从前之黄历，非近年情形。近年则新旧任交相联络，明目张胆，不特任内亏空，未能弥补，竟有本无亏空，反从库中提出带去，名曰“做亏空”，竟移交后任，后任若不肯接收，则监交之员两边说合，设立议单，其不肯说合者，又令写具欠券，公同书押，以国家仓库作为交易，实属从来未有之创举。凡此弊端，“朕在深宫皆知”，况亲临之督抚，“独不知乎”？知而不作为，“保全一贪官，害百万生灵”，罪莫大焉。[40]

至于常平仓储量之减少，到底开始于何年，似难于肯定。嘉庆四年，光禄寺少卿戴均元条奏仓储折谓其时实贮在仓之谷石，十无二三[41]。嘉庆帝因而下令各省督抚加以稽查。而户部则奏称，各省常平仓积久弊生，即无须接济之年，亦以出陈易新，“藉词支放，染指分肥”。出仓既已短发，还仓又复浮收，良民未受其益，官仓已被其亏。故他们宣布，“嗣后无灾年份不准出借，以除民累”。[42]因噎废食，可见清廷已经对于出仓之弊端，束手无策了。

道光时，仓储之数益不可问。道光十一年，经御史卞士云奏请“饬直省严核常平仓储”，经四年工夫的清查，最终到道光十五年，得到各省常平仓谷实存总数。各省现存谷2400余万石，历年动缺谷1250余石，亏缺征变谷270余万石，粜缺借缺谷310余万石，虽尚存有粜价银110余万两，并未随时买补，统计缺短谷1800余万石之多，“及几额贮之半”。道光帝指出，积贮为民食所关，国家设立常平仓，存贮谷石，“为有备无患之计”。各该省遇有动用，必须随时买补，颗粒无亏，以期缓急有恃。近年各省仓谷动缺如此之多，总由各州县玩视仓储，“既不慎重出纳，该管上司复不实力稽查”。此时若不急加整顿，已缺者永无归补，现存者任意侵移，“尚复成何事体”！[43]但此谕发布后，却并无下文。

概而言之，作为一种重要仓储制度的常平仓，在嘉道时期，已经随着整个国家管理能力的下降，而逐步弱化了它应有的积极功能。