一个社会总有一些公共事业。这些事业是维持社会正常运行所必需的。其中有的属于直接生产领域，如农田水利，有的虽不属直接生产领域，但与生产关系密切，如交通(交通在近代以后发展为一物质生产部门，在清前期尚未形成独立行业)、储备、救荒等；有的则与生产无关。本文考察的正是前两类(以下所称公共事业即指这两类)。“公共事业”一词的含义及其与生产的关系都随着社会经济与生活的发展、社会交往的扩大而变化发展。本文以清前期为准，主要包括农田水利、河道海塘、桥路、储备、救荒几项事业。
公共事业经费是封建社会剩余产品或资金分配与使用的一个方面，是封建社会再生产过程的组成部分。致力公共事业建设又是封建政府的职能之一。本文试图以这两方面为中心，考察清前期公共事业筹资。
一
随着社会发展，许多公共事业逐渐显示出在社会经济中的联系与作用。农田水利属直接生产领域。至于河道、桥路、储备、救荒等项，在以家庭为生产单位的小农经济条件下，在商品经济发展到一定程度之时，都成为生产的外部条件与基础设施。良好的外部条件与设施是生产发展的前提之一，也是再生产得以连续的条件之一。这些事业受到历代从统治者到生产者的深切关注。
公共事业的特点是涉及面宽、工程量大，需要较多财力、人力，往往是个人不愿干或无力去干、而对社会发展又必不可少，故往往需要权威机构来主持。在中国封建社会中，这个权威主要是封建国家(此外还有宗族组织)，其执行机构为各级政府。进行公共事业建设，为生产单位创造有利的外部条件，促进生产发展，保证再生产正常运转，是政府经济职能之一。公共事业状况从一个侧面反映了一个政府管理经济的能力与效果。
公共事业建设的关键首先是经费问题。在小农经济条件下，面临的二个问题是，一方面，资金需要量大，另一方面，社会资金分散，政府财力有限。如何开拓筹资渠道，集中并有效地利用社会分散的剩余产品或资金，是有待封建政府着力解决的问题。历代政府在实践中采取了不少有效举措，到清前期日见完善，逐渐形成一套由政府－地方名流(士绅、富户、商人等)－农民一道出资出力，共同办事的作法。
清前期政府解决公共事业经费的方法，首先是政府直接出资。政府财力主要来自田赋、税收，这是社会剩余产品或资金的一部分。政府通过调拨、借支等再分配方式，把其中一部分用于与生产有关的公共事业。在清前期政府的财政支出中，这部分资金占有一定比重。
从历史上看，政府主持公共事业曾占有相当重要、甚或是主要地位。文献记载中，宋以前的农田水利、河道治理、修桥筑路、储备、赈济，以官府主持为多。宋代起，民间捐资的事例开始增多，如募捐修建桥路，劝诱兴修塘堰圩堤，宋代民间社仓开始发展，社仓积咎主要来自捐输。自明后期起，尤其是清代，公共事业中民间捐输成份明显增多。这是社会经济发展在这方面产生的变化。随着经济发展，人口增加，农田面积扩大，山区边疆逐渐开发，许多事情政府无力直接插手，不得不下力发掘民间力量。而经济发展，民间财力增加，也为其提供了这种可能性。以农田水利为例，清前期四川逐渐开发，农田垦辟，大量水利工程有待开修，“若官为经理，势不暇而资亦不继，不得不听民自为之”，官府提议、鼓励民间捐资兴修水利，有的民办工程还由官员督率。许多水利工程就是这样修建起来的。[1] 又如内河航运，明清时，江西山区经济发展，山区与外界的商品交换扩大，这时期内河航运的显著特点是山区支流河道疏凿工程增多，如章江五羊滩、宁冈河、福惠河、桃江乌漾滩、瀼溪河等河滩的疏凿，其中许多是捐修的。[2]再如修桥，江苏地方志记载的桥梁中，建于明代以前的很少，明清以后，桥梁数量大增，且向乡村扩展，城外桥发展突出。清代吴江县有城内桥22座，城外桥304座，在记有初建或记载中第一次出现的修建年代的桥梁中，多数为明清时修建，其中民间捐修的又远多于官修。[3]吴县有城内桥308座，城外桥651座，在记有初建年代的桥梁中，明代以前修建的以城内居多，城外很少，多数桥梁，尤其是城外桥梁是明清时期修建的；又从记有桥梁修建者身份的情况看，明清时的桥梁多数是民间捐修的。[4] 清前期政府积极倡导、鼓励利用民力，取得一定成效。有能力捐资的主要是地方富户、士绅、商人，其收入来自地租、商业利润，也属于社会剩余产品或资金。政府通过鼓励捐资，即再分配的方式，同样使其中一部分与生产、再生产联系起来。
总之，清前期政府重视公共事业建设，多方开拓筹资渠道，通过对剩余产品或资金的再分配，把这部分财物纳入社会再生产过程。在不同事业中，方法侧重又有不同。以下分别考察。
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[1] 民国《三台县志》卷2，堤堰。
[2] 编写组：《江西内河航运史》，人民交通出版社，1991年，第113页。
[3] 康熙《吴江县志》卷2，桥梁。
[4] 民国《吴县志》卷25，桥梁。
二
清前期，属于直接生产领域的公共事业为农田水利。清代把与农田有关的河道疏浚、堤坝圩围修筑、塘井沟渠修挖，以及农田整修都归入农田水利范围。在以农业为主的社会中，农田水利的重要性不言而喻。清政府非常重视农田水利，设有水利机构，各级政府设置专职或兼职水利官员。农田水利也是地方官的职责与考核内容之一。农田水利建设，有的工程量较大，往往需筹巨资兴工举行，有的工程量较小，分散农户可自行从事。所以，清前期根据不同情况采取不同筹资方法，资金来源形成多条渠道。
(1)动拨官帑、官谷。大型工程通常由政府出资兴办，其方式主要有：直接修建水利工程、设立固定的水利设施岁修银、以工代赈兴修水利、借贷发放水利资金等。不过，清代财政中似无农田水利专款，需要时往往多方筹集。官帑、官谷出自官库正项钱粮、盐课商税、漕粮、官帑生息银两等。
最重要的官帑来源是正项钱粮。康熙时，令江浙地方疏浚河港，修建闸坝，“皆用公帑，不使丝毫出于民力”。雍正时，江南“建立闸坝，疏浚河流，……其一应公费，皆动用库帑支给”[1]。陕西修渠，“著动用正项钱粮，及时挑浚”[2]。至于疏浚太湖、刘河等归海要道，治理运河，“尤不惜帑金，专员督理”[3]。嘉庆时，以借帑兴修为多。嘉庆元年，借帑挑浚刘河9500余丈。10年，借帑挑浚武进、丹徒二县河道11600余丈。17年，借帑98000余两，挑浚刘河。[4]
官费又出自商税，主要是盐税。乾隆元年定，挑浚仪征至甘泉河道共60余里，改民捐为官费，用费于运库动支。2年又定，江苏省“一切河道，凡关粮艘往来，及江河湖海要区，专资通泄之处，遇有淤浅，责令水利各官，于藩运二库公银并河库及藩库所存盐规银两，动项修浚”[5]。江西丰城县石堤岁修银每年约一千四五百两，免其派征，“动支盐规银办理”[6]。嘉庆时，筹办直隶水利，准以“天津盐务加价一项”及“天津关税一项”拨用。道光4年批准，直隶水利大工9处，不敷银两，在所解长芦盐课内拨银20万两，又拨山西、山东、河南地丁银20万两，共40万两贮库以备工需。[7]
动用一定官帑作本发商生息，以生息银作为水利经费，也是清前期经常采用的解决水利费用的方法。乾隆36年，为解决安庆府漳葭港每年挑浚需费，特“将城工余剩银27000两，发商筹备，以一分起息，每年得息银2200余两，……仍发商生息，以备岁修之用”[8]。嘉庆13年，为解决山东四女寺支河岁修费用，命山东于司库城工生息银内提取10万两，发给该省运司，“交与殷商生息，为每年冬间勘估挑浚之用”[9]。嘉庆19年，“拨两淮引盐征存加价项下银60万两生息，为邳宿运河岁修”[10]。
此外，各地还时常动用其它款项。乾隆初，云南水利拨用官庄变价之银。[11]与河工有关的可动用河工专款。乾隆24年，以邳宿等县部分闸坝“关系漕运河防，归河工动帑修理”[12]。道光4年，筹备直隶水利款项，令广东、江西、浙江三省，收解捐监银20万两。[13]灾荒时，动用官帑，截留漕粮，以工代赈，修堤筑坝，在清代成为定例，其数量有时相当大。
(2)民间捐输。民间捐修水利也是一种重要筹资方式，有劝捐、倡捐等名义。捐资者主要是商人、士绅、富户，以及官吏。不过，名为劝捐，实际上有时是作为一种分工来规定的，有时是强制性派捐。
那些与盐场有关的堤防工程或运盐河道，往往由盐商捐资修浚。江南范公堤，为“盐场之保障”，“系商人捐修工程”。乾隆以前，仪征至甘泉河道60余里，向例三年大挑、捞浅各一次，“共需银10600两，是皆商三民七，分派捐输”。乾隆以后改拨官帑疏浚。乾隆时定，江苏邳州、宿迁等地运盐河疏浚，“仍归商捐办理”。淮北盐河，上通中河，“为淮北行盐苇营柴料，及民间米粮货物运行之路”，乾隆25年由商人出资大挑一次，以后渐淤，乾隆47年，“饬商一律挑挖深通”[14]。嘉庆15年定，河南疏挖漳河、卫河，每年所需挑费银8000余两，由“有漕州县并长芦盐商，分为盐六漕四，摊捐办理”。道光13年，山西修复姚暹渠，“所借商捐销价生息银两，由坐运两商四六摊捐归款”[15]。
绅民捐资事例不少。如江苏高淳县里人魏台等，顺治时人，改土堰为石堰，“捐赀甃石为堰，并买田浚沟减水，极其坚固，河水分注，行旅称便”。《高淳县志》记有堰坝36座，其中记有居民捐资建者16座。[16]浙江昌化县章镗，乾隆时人，独力捐赀，“鸠工伐石，凿渠筑埂，引水溉田，费银3200余两，为桑梓兴利，……恩赏六品顶带”[17]。四川三台县有惠泽堰，乾隆时先由官府议修，工巨费繁，数年不成。以后有诸生熊绣与其子先后垫修，“罄家业万余金”，又数年堰成，“计灌潼绵二属田万六千五百余亩，公议受水田户按亩抽田以归其赀”。龙洞堰，道光时“乡绅高斗垣、宋晓东浚畎浍筑田塍，灌溉200余亩”。又有永成堰、官堰、高坡石堰、浸水河等，都是清前期居民捐资修筑的。[18]
另外，清代规定，社仓贮谷可用于资助兴修水利，社仓谷主要来自捐输。
(3)民田自修。属于农田范围或紧傍农田的圩堤沟渠，自明代起就形成了“业主出资，佃户出力”，利用农隙自行修筑的作法。清代仍沿此例，“业食佃力”，由地方官劝谕督促，使民间自修小型水利。雍正3年，浙江整治河港坝堰，责成地方官“劝谕业主出赀，佃户出力”，每年于农隙时疏浚修整。[19]雍正9年，山西农田水利，令地方官每岁于农隙时，“劝导有田各户按亩出力，贫富维均”[20]。乾隆元年，云南筹办水利，其田间沟洫、村寨闸坝，令地方官“于农隙时督令头人按照田夫兴修，不须动项”[21]。乾隆2年，陕西通行打井，共报开成井32900余眼，“其中有民自出资开凿者，有借官工本开凿，分年缴还者”[22]。乾隆6年，江西修砌陂塘堰圳，令地方官每年农隙时，“督率圩长民夫，合力修筑”[23]。乾隆23年，江苏省劝谕农民修治田功，开沟筑圩，按例“佃户出力，田主给以口食，……不便请动官帑”，确实工程量较大，准借给官银，于田主名下扣还。[24]乾隆27年，河南开挖民田沟洫，每一州县开田沟自十数道至一百数十道不等，长自里许至数十里不等，宽深自数尺至数丈不等，凡商旅通行之路一律开沟，种树，这些工程“皆民间业佃各就地头施工，虽有绵互一二十里者，而一人一户承挑无几”[25]。道光4年，直隶“各州县支港沟渠，著饬地方官俟秋收后，劝谕农民按亩出工挑挖”[26]。很多时候，这种民力的支出，名为劝谕，实际带有一定强制性，是一种派工派费的方法。
总起来看，在清前期农田水利费用中，较大工程多由官府出资。那些覆盖面较广的中小
工程，则以民间捐修、自修为主。
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[1] 光绪《大清会典事例》卷927，水利。以下简称《事例》。
[2] 《清通考》卷6，水利田。
[3] 《事例》卷927，水利。
[4] 《事例》卷928，水利。
[5] 《事例》卷927，水利。
[6]《事例》卷928，水利。
[7]《事例》卷925，水利。
[8]《事例》卷927，水利。
[9]《事例》卷926，水利。
[10]《事例》卷927，水利。
[11]《皇朝经世文编》卷106，陈宏谋：“请通查兴修水利状”。以下简称《文编》。
[12]《事例》卷927，水利。
[13]《事例》卷925，水利。
[14]《事例》卷927，水利。
[15]《事例》卷926，水利。
[16] 民国《高淳县志》卷3，水利。
[17] 民国《昌化县志》卷12，义行。
[18] 民国《三台县志》卷2，堤堰。
[19]《文编》卷116，黄叔琳：“详陈浙江水利情形疏”。
[20]《事例》卷926，水利。
[21]《文编》卷106，陈宏谋：“请通查兴修水利状”。
[22]《文编》卷38，陈宏谋：“通查井泉檄”。
[23]《文编》卷38，陈宏谋：“请水利责成佐贰疏”。
[24]《文编》卷106，陈宏谋：“沟洫事宜示”。
[25]《文编》卷106，胡宝瑔：“开豫省田沟路沟疏”。
[26]《事例》卷925，水利。
三
河防工程是指与农田水利关系较小的几条干河，即黄、淮、运河、永定河，及一些主要支河的河道治理工程，堵塞决口，开河分流，挑浚河道，修筑堤坝，清代称为河工。广义地讲，河道治理也属于水利范畴，不过清代一般把它与农田水利相区分而自成体系。清代这些河流经常泥沙淤积，河道阻塞，泛滥成灾，为两岸人民生产、生活造成巨大灾难，也影响了运输，尤其是政府漕运。河道治理于生产、运输关系重大，受到清前期政府高度重视。清代从中央到地方设有专职河官，河官与水利官分工明确。河官有专责，规定不许委派别项差事。地方官对河工也负有责任。河官属下有河兵河夫，规定每年治河夫役名额应有保证。政府财政中拨有专项治河经费，每年用于河道岁修抢修与新建工程，兴大工则另外增拨费用。
另外，江苏、浙江滨海地区为捍御海潮，保护民居民田，于海滨修筑海塘，据记始筑于唐代。海塘修筑与维护也是一项较大工程，清代称为塘工。塘工与生产、生活关系密切，同样受到政府重视。据《清史稿》记载，江、浙两省海塘总长约73000余丈，清以前为土塘，一般是民间自行修治。清代改土塘为石塘，改民修为官修。[1]政府设有专门机构及塘官、塘兵、塘夫，专事海塘维修。财政中拨有塘工专款，用于海塘岁修抢修及塘兵塘夫开支。
河工、塘工工程量相当大，需费巨资。清政府为整治河道、海塘，不惜帑金，每年花费大量财力。从资金来源看，除政府专项经费，又有动拨其它官款、开捐纳、官帑生息，以及民间捐输等多条途径。
(1)动拨官帑。政府财力是河工、塘工的主要经费来源。动用官帑有两种方式：一是拨定每年专项河工、塘工经费，两项经费均有定额；二是当额定经费不足时，临时增拨费用。
政府河工经费来自征收河银、正项地丁钱粮、盐税等。清前期对直隶、山东、河南、江南、浙江五省征收河工钱粮，随田赋一道征解。顺治初年定，河银300两以上，岁内全完者，地方官纪录一次。河工经费存贮河库，每年由各省巡抚或河道总督负责盘查，送部存案。康熙时，各项工程修治费用没有定额，当兴工时，一般由河官估计所需费用，或自筹，或报批动支官帑。河官估计时往往虚报浮估，造成浪费、贪污。自雍正起，逐渐完善财政制度，分别规定各项工程岁修抢修定额经费，规定各省河库存库银定额及来源。如雍正8年奏准，江南省河库钱粮，由江苏、安徽、浙江三省每年征解河银145000余两，淮关每年额解河银26000余两，两淮盐政每年额拨银300000万两，两淮、广东、两浙、长芦、山东、福建几个盐运使司每年额解节省银90000两，苏州布政使司每年拨解河库银99000余两，以上总共河银67万余两，存贮河库，以供岁修抢修及兵饷役食之用。[2]这是常额经费，不包括兴举大工费用。据《大清会典事例》所记，河南、直隶、山东、江苏几省有数可查的河工额定经费，雍正时约74万余两，乾隆时约97万余两，嘉庆时约242万余两，道光时约422万余两。[3]在增多的费用中，有对原有定额工程的增拨，也有一些工程的新增经费。这只是几个不完全的统计数，与实际数恐怕有很大距离。据记，乾隆31年河工经费，仅东河、南河岁修银即为380余万两。[4]照此推断，其余几朝的实际数都会在这一统计数之上。即使从这一不完全统计也可看出，从雍正朝到道光朝，河工经费呈明显增长趋势。再以南河工程一项来看，嘉庆12年以前，定例岁修抢修经费每年50万两，自嘉庆12年起增加2倍，定额为150万两，到道光28年，又增至每年300万两。又河南黄河抢修经费，嘉庆10年以前数额不详，嘉庆10年起每年于地丁项下增拨30万两，道光2年，再从地丁项下增拨30万两，以裕工用。[5]河工经费的增加趋势，一方面是由于河工物料价格上涨，不得不增加用费，另一方面也反映了清代河工治理中的一些问题，如浪费现象，以及受当时技术水平限制，难以根治问题。
江浙海塘岁修抢修定额经费，又称为塘工专款。雍正初建立海塘岁修经费，定为从正项钱粮动拨。乾隆以后又有出自盐税、契牙杂税、官帑生息银、捐监款等项。雍正3年、13年、乾隆元年几次强调，江浙修理海塘工程，皆动支司库钱粮，停止向附近里民派费修筑。乾隆19年定，每年额拨引费银1万两，为浙江海塘岁修经费。以后又将裁汰海防道兵夫饷银、裁汰浙江盐政养廉公费银共2万余两，归入海塘经费。乾隆51年，在浙江余存塘工经费项下拨银50万两，交商生息。嘉庆8年，又拨存贮银26万余两，交商生息，生息银两添补岁修经费。[6]清代在河工、仓储、军需三方面经费不足时，有开捐纳之例，以捐纳款添充经费。开捐纳形式上是捐输，实际是政府扩大财源的一种手段，所收捐监款也是官款。开捐纳也是河工、塘工重要筹资手段。道光19年定，每年自捐监项下提拨5万两，添备浙江海塘岁修经费。[7]
当兴举大工，定额经费不足时，又有增拨费用，称为“增拨银”，“加价”，“另案经费”。增拨费用主要来自正项钱粮，“河防堤岸闸坝等项工程，有关运道民生者，定例皆动正项钱粮”[8]。还有盐课、内库银、捐监款等。清前期每年增拨的河工、塘工费用数量相当大。如乾隆18年，南河高邮等坝冲块，拨银200万两。河南河工拨浙江藩库银100万两。44年，堵塞仪封决口，拨部库及盐课银560万两。47年，堵塞兰河决口，除例需工料外，加价至945万余两。又有修浙江海塘，拨银600余万两，修荆州江堤，拨银200万两。乾隆朝“大率兴一次大工，多者千余万两，少亦数百万”。嘉庆中，河南衡工加价730万两。嘉庆10－15年，南河年例岁修抢修及另案专案各项工程，共用银4099万两，平均每年680余万两。嘉庆20年，河南睢工加价300余万两。道光前期，南河、东河两项工程于年例岁修外，另案工程经费平均每年拨银约420余万两。道光8年又称，“近年例拨岁修抢修银两外，复有另案工程名目，自道光元年以来，每年约共需银五六百万余两”。道光9—12年，徐淮另案工用银共1100余万两，平均每年270余万两。21－23年，东河、南河另案工用银共1660余万两，平均每年550余万两。25—27年，东河、南河另案用银共1480余万两，平均每年490余万两。[9]其余增拨数十万两的情况更多。
这些增拨的费用，有时是直接由政府开销，有时是借支，需照地亩分年摊征还款。这些摊征款项最终由百姓负担，实际是加赋。不过，由于数量过大，地方上往往无力按时归还，时间长了，积欠过多，就有豁免之举。如乾隆中，河南河工历次拨用部库及司库银千余万两，本应摊征归还，乾隆48年，特谕豁免河南分年摊征银945万余两。同年又免山东河工加增银22万余两。49年，将本应摊还的山东运河增拨银53万余两，作为正项开销而免征。60年，豁免江南借帑摊征未完银10万余两，豁免山阳等17州县河工摊征未完银13万余两。道光5年，免河南省嘉庆18—25年积欠加价摊征款82万余两。[10]
清政府每年用于河工、塘工的费用在财政收入中占有一定比重，“河工需费，为度支之大端”[11]。从年例定额经费来看，以乾隆31年为例，该年支出东河、南河岁修银380余万两，收入地丁各项共4800余万两，[12]两项河工支出占总收入约8％，这并不是全部河工经费，实际当在8％以上。河工岁修经费作为一项常例支出，这个比例至少在一定时期具有一定代表性。如果加上增拨款，比例将会增大。嘉庆、道光两朝财政收入渐趋减少，而河工岁费与增拨款趋向增加，这一比例会更大。嘉庆10－15年，南河年例岁抢修及另案专工平均每年用银680余万两，这几年财政岁入数未知，权以嘉庆17年的4013万两来计，[13]仅南河一项工程支出就占17％。道光22年，南河扬工拨银600万两，年例岁费即以上述422万两计，约共用银1000余万两，该年财政岁入3714万两，[14]河工支出占27％。道光25－27年，东河、南河另案工程平均每年增拨490余万两，合年例岁费约共900余万两，这三年财政收入平均每年3900余万两，[15]河工支出占23％。在清前期政府的财政支出中，除军饷、官俸、宫廷费用外，河工支出恐怕是一大项目。
(2)清前期河工、塘工费用又来自民间捐输与自修自守。捐输方式或派捐，或劝捐。乾隆以前，山东、江苏、直隶几省挑挖运河“有于田亩派捐者”，浙江绍兴府海塘“向由附近里民，按照田亩派费修筑”，派捐实际是摊派，乾隆元年革除派费，动正项钱粮兴修。道光2年，令海盐县塘工，最要紧之处，“公捐兴办”[16]。再有一些小型工程，需费不多，一向属于民修民守，地方官有责任督谕居民及时修补。
在清前期河工、塘工全部修治费用中，民间捐助的数量很少，绝大部分由政府支出。
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[1]《清史稿》卷128，河渠三。
[2]《事例》卷904，河工。
[3]《事例》卷904－906，河工。
[4]《清史稿》卷125，食货六。
[5]《事例》卷904－906，河工。
[6]《事例》卷922，海塘岁修。
[7]《事例》卷922，海塘岁修。
[8]《事例》卷904,906。
[9]《清史稿》卷125； 《事例》卷906； 《石渠馀纪》卷3。
[10]《事例》卷904,906。
[11]《事例》卷904,906。
[12]《清史稿》卷125。
[13]《清史稿》卷125。
[14]《清史稿》卷125。
[15]《石渠馀纪》卷3。
[16]《事例》卷904，922。
四
桥梁、道路、渡口、航路，这些应属交通事业。前述河道治理也含有开通航路的意义，这里指河工以外的商业航路的开凿。众所周知，商品经济发展到一定程度，交通状况对生产、以至整个社会的发展至关重要。清前期，商品经济已有一定发展，一些沿海地区商品经济已比较发达。生产、生活对水陆交通的依赖性日益增强，桥梁、道路、航路成为社会经济、生活正常运行的重要条件。清代，人们越来越认识到交通的重要性。清政府一开始就把修治桥梁道路作为地方官的一项重要职责。顺治元年规定，“凡直省桥梁道路，令地方各官以时修理。若桥梁不坚完，道路不平坦，及水陆津要之处应置桥梁而不置者，皆交部分别议处”。雍正7年谕，“平治道路，王道所先”[1]。官修地方志中，也把“桥路”、“桥渡”列为专门条目。此外，政府要求地方官员每年于农隙时，劝谕民间修治桥路。
修治桥路费用视工程情况而定，“往来道路，虽山僻州邑犹须修葺平坦，使水陆无阻，况冲剧之孔道乎。凡有溪河之处，深广则宜设官渡，……浅狭则建造桥梁，酌其大小而为之捐募”[2]。清前期交通事业经费来源主要有：
(1)动用官帑。那些重要交通桥道，既是官方传递书文的驿路，也是民间贸易往来通途，受到政府格外关注，均由政府出资修筑与维护。政府也关心那些非关驿路、却是商业要道的地方性桥路、渡口。重要的地方性桥路往往也由政府出资。乾嘉两朝，清统治者还曾九次恩诏各省，普查各地要路桥梁，有损坏者，由地方有关部门查明申报，动公项修理。[3]
官帑来自正项钱粮、耗羡银、河工银、官帑生息银、官田地租等。康熙32年，为修整西山至京城的运煤道路，命“将于公寺前山岭修平，……著户工二部差官，將所需钱粮，确算具题”[4]。雍正7年，命直隶、山东、河南三省，动正项钱粮，不惜帑金，修治直隶到江南大道，共修道路长10万余丈，修建桥梁162座，补栽了道旁柳树，并责成地方官每年查勘，随时修整，新旧交代，永著为例。雍正时，还修整了贵州通云南的道路，四川南北两路驿站沿途山路，一路上平治沟坡，建筑桥梁，修置渡口、渡船。[5]地方上如浙江德清县望仙桥，为“吴越行旅往来之要道”，年久坍毁，雍正时拨公项银1060余两重建。[6]乾隆3年，命四川、陕西二省动用存公银，修补二省栈道，历时3年，修补栈道共1300余里。28年，拨西巡经费余息银1万两，分给陕西汉中、凤翔二府，交当商营运生息，息银专供修理栈道工费。[7]又江苏镇洋县三里、界牌二桥，为雍正时动支军工银两建造，乾隆27、46年，两次请领公帑修葺。[8]道光前期，屡次动用公帑，修建直隶、江苏、安徽、浙江、四川等省的道路桥梁。道光元年，江苏上元县九龙、复成二桥年久坍坏，准于充公存剩银内动支工料银13000余两兴修。2年，安徽宿州驿路、桥梁遭水冲坍，所需工料银两于水利工程典息银内动支。3—15年，修治直隶献县、满城、天津、河间、清苑、正定、涿州等县桥梁道路，所需费用分别于司库地丁钱粮、河库河淤地租银、水利生息银等项官帑内动支。[9]交通要道上的一些渡口，由官府出资疏通、置船，称为官渡，并拨有官田，以官田地租来支付渡夫工食银、渡船维修费。
开修航路是清政府发展交通的又一方面。清代水运发达，除原有航路，一些新的运输路线又得以开辟。有的工程也由政府兴办，其中著名的如云南至四川一段水路的开通。乾隆初，为解决滇铜京运问题，决定开凿云南东北至四川泸州一段的金沙江水路，工程险巨，历时数年，“计程1300余里，费帑10余万”。水路开通不仅解决了官府运铜、运兵米问题，也沟通了沿线商运，“商船往来”[10]，成为民间贸易往来要道。江苏江浦境内有黑水河，嘉庆以前官府屡次开浚，至光绪初又决定开凿朱家山河，与黑水河相连，工程历时一年半，河道绵互20余里，用银17万余两，费用由盐票项下动拨，河开后“农商两便”。[11]有些重要航路在河槽两旁立有航道标志，以防航船搁浅。这些航标常由政府设立。乾隆时，江西督粮道衙门在漕船航路上立柳木杆竿，以保漕运安全。有的山区支流也出现了航标。[12]
(2)民间捐输。民间捐修桥路在清代相当普遍。在民间，捐资修治桥路、渡口，往往是作为一种“善事”来做的。政府鼓励这种“善举”，成绩突出的给予奖励，“修理桥梁，添设渡船，开修山路，疏通水沟者奖”[13]。在存在宗族组织的地方，修治桥路也是宗族事务之一，宗族经费也有来自族内捐献的。捐资者有商人、士绅、富户、官吏等。捐资方式有倡捐、募捐、独资捐助等。地方志中有关捐资修治桥路的记载很多，仅举数例。
修筑桥路是清代商业利润流向之一。一些商人受传统思想影响，往往将一部分利润用于“行善”。江苏扬州“修补津梁渡口者，往往出自商族”[14]。六合县王汉卿，康熙时人，“业卖砖瓦，……竭力修南门后街，费百余金”[15]。浙江昌化县胡禁，乾隆时人，“弃儒业贾，……捐赀以修平葛等处之桥梁，迄今犹啧啧人口云”。方时英，乾嘉时人，“弃读习贾，……至桥梁道路利行人者无弗兴修”[16]。江苏吴县朱焕文，道咸时人， “业顾绣起家，累赀巨万，……修葺香山全境桥路”[17]。
士绅捐赀者，浙江唐栖镇卓麟异，顺治时“举北闱，……修广济桥独任600金。……(修建)道路桥梁，动以百金者莫得而数”[18]。南浔镇有北回桥，乾隆时，“绅士吴、张、董等慨然各捐已赀以为士民先，……用银七百两有奇”[19]。安吉州郎志俊，太学生，热衷于捐赀修治桥路、渡口及其它公益事业，“早年家甚饶裕，不下二万金，至晚年施舍一空”[20]。平湖县水路四通八达，乾隆时，知县“集绅士谋浚河之策”，众绅“踊跃从事，有资者捐资，无资者助力，……有一人而捐至数十金者”，浚城内水道共用钱600余缗，推广四乡，“无不疏导通达”，乍浦一镇工费2000余金，“费集而民不扰”[21]．昌化县胡良祥，道咸时人，“创修竹岭亭路，捐资200余元，并劝捐2800元，五载告成，岭道康庄，行旅称便”，被官府奖以“一乡善士”匾额。[22]
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[1]《事例》卷932，桥道。
[2] 黄六鸿：《福惠全书》卷3l。
[3]《事例》卷932。
[4]《事例》卷951，薪炭。
[5]《事例》卷932。
[6] 民国《德清县新志》卷10。
[7]《事例》卷932。
[8] 民国《镇洋县志》卷2，桥梁。
[9]《事例》卷932。
[10]《清史稿》卷307，张允随传。
[11] 光绪《江浦埤乘》卷3，江河。
[12]《江西内河航运史》，人民交通出版社，1991年，第116页。
[13] 陈宏谋：《培远堂文檄》卷23。
[14] 康熙《江都县志》卷4，风俗。
[15] 光绪《六合县志》卷5，人物。
[16] 民国《昌化县志》卷12，人物。
[17] 民国《吴县志》卷70上，列传。
[18] 光绪《唐栖志》卷3，人物。
[19] 咸丰《南浔镇志》卷28，碑刻。
[20] 同治《安吉县志》卷12，卷3。
[21] 乾隆《平湖县志》卷1，城池。
[22] 民国《昌化县志》卷12，人物。
又有富户捐资的，苏州张国秀，康熙时人，“以贫苦起家，性俭约而好行善事，修桥梁，……造船于三江渡口，雇佣拨田以食之”[1]。溧阳县狄在眉兄弟七人，康熙时人，修建聚金桥，“费金3770两”[2]。昌化县余彝善，乾隆时人，“家贫业农，以勤俭积累，家渐饶。……修筑道场坪紫源路，所费多赀，至今称颂焉”[3]。余杭县陈筵，乾隆时人，先世务农，筵“废书持门户修先业而息之，积30年盖10倍其初。……捐资建桥，复捐田立义渡，……行人胥受泽焉”[4]。昌化县童树生，道光时人，“因悉力耕作，年得余资约百金，尽以助诸桥”[5]。湖北房县王元龙，“市井人也，饶于赀，喜施予，……施粥舍衣捐棺修桥，40余年如一日”[6]。
清代寺僧捐、募资金修桥筑路的也不少。顺治时，江浦“孤舟寺僧滋远募修浦口至滁州关山路120里”。[7]安吉州有温家滩渡，雍正7年，“西禅寺僧正一捐田6亩，永给渡夫耕种作工费”[8]。吴县有临顿、定跨二桥，为乾隆时“北禅寺僧了义重建”[9]。
还有以家族名义修建的。孝丰县粮丰桥、永丰桥，为乾隆时“潘氏族修”，丰乐桥，道光时“金氏族修”[10]。湖北黄梅县桂氏，自乾隆29年至60年，“聚族谋伐石为桥十数座。……白镪之以两计者，最少不下五百余，多则倍之，或三四倍之，合计一万六七千有奇”[11]。
地方官因为有修治桥路的责任，往往以官俸倡捐。吴县万年桥，乾隆5年巡抚徐士林等倡捐修建，“计费10600余金”[12]。江苏阜宁县邓瑒，“捐职理问，乾隆间独解已囊，疏民便河20余里，修崎岖路由西厂庄达八滩镇，舟车咸便之”[13]。昆山县人徐树宏，“擢知灵璧县，……出廉俸修新马桥，桥长二里，为九省通津，商旅便之”[14]。浙江新城县金应鳞，道光间任廷尉，“出赀修筑驿路，自西门街市至界牌15里，自界牌至富阳县城35里均甃石，至今二县人便之。”[15]陕西蓝田县有七盘坡，道路崎岖，乾隆时，巡抚陈宏谋、知县蒋文祚、道光时同知白维清先后3次捐银3000余两，开凿或重修。[16]一些港口水流急，暗礁多，为保证船只安全，在海中山上立有灯竿，并专建寺院，由寺僧照管灯光。这种灯竿、寺院也是官员捐资建立的。如浙江乍浦港外的观山、外蒲山上都立有灯竿。乾隆时，由府县各官在外蒲山上捐立灯竿，建中普陀禅院，延寺僧“专司灯事，朝暮添续膏火，务使双灯长明。山门内外，又设有巨钟大鼓，时防昼夜潮来，凭高振响，……又何虞于冲礁欤”，又拨官田为寺僧薪火之资，捐俸买田30亩以资岁修，捐备大渡船一只以便往还。[17]严格地说，官员倡捐中的官俸部分来自政府收入(排除搜括等因素)，实际应属官费。
这些记述不免有溢美之词，不过，确实也反映出民间捐输的一种面貌。清前期民间捐修在全部桥路、渡口修建中占有相当比重。以江苏省几个县桥梁修建情况为例。《吴江县志》记有城内外桥梁326座，其中记有明清修建者的141座，内民间捐修120座。[18]《溧阳县志》记有桥梁220余座，其中记有明清时修建者的33座，内民修22座。[19]《江浦埤乘》记有桥梁90座，其中记有清代修建者的16座，内民修13座。[20]《六合县志》记有明清时修建桥梁56座，其中记有修建者的32座，内民修28座。[21]《高淳县志》记有明清时修建桥梁157座，其中记有修建者的81座，内民修75座。[22]《溧水县志》记有桥梁127座，其中记有明清修建者的5 4座，内民修52座。[23]《吴县志》记有城内外桥梁959座，其中记有明清修建者的141座，内民修88座。[24]这里民修、官修均以明清时桥梁初建或记载中第一次出现的修建者的身份来区分。官修桥梁虽以官员记为修建者，实际许多是官员倡捐修建的，并不完全是官费。有的桥梁初建时为官修，重建时则为民修。这些民间捐资者有“邑人”、“里人”、“庠生”、“监生”、“邑绅”、“道士”、“寺僧”、“尼姑”、“义妇”等等。许多桥梁自明至清数次重建，有时是居民自建，有时是官员倡建。从印象上看，与明代相比，清代民间捐修的数量明显增多。这是否表明清代地方交通事业由官办向民办的转变，民间捐资恐怕已成为地方交通事业的主要力量。
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[1] 同治《苏州府志》卷148，杂记。
[2] 嘉庆《溧阳县志》卷2，桥梁。
[3] 民国《昌化县志》卷12，人物。
[4] 嘉庆《余杭县志》卷28，义行。
[5] 民国《昌化县志》卷12，人物。
[6] 同治《郧阳志》卷六之一，德行。
[7] 光绪《江浦埤乘》卷4，桥梁。
[8] 同治《安吉县志》卷12，卷3。
[9] 民国《吴县志》卷25，桥梁。
[10] 光绪《孝丰县志》卷3，桥梁。
[11] 光绪《黄梅县志》卷35，艺文。
[12] 民国《吴县志》卷25，桥梁。
[13] 光绪《阜宁县志》卷15，人物。
[14] 光绪《昆新续修合志》卷25，政绩。
[15] 民国《新登县志》卷20，拾遗。
[16] 道光《蓝田县志》卷6。
[17] 光绪《平湖县志》卷2，地理下。
[18] 康熙《吴江县志》卷2，桥梁。
[19] 嘉庆《溧阳县志》卷2，桥梁。
[20] 光绪《江浦埤乘》卷4，桥梁。
[21] 光绪《六合县志》卷3，桥。
[22] 光绪《高淳县志》卷3，桥。
[23] 光绪《凓水县志》卷2，桥。
[24] 民国《吴县志》卷25，桥梁。
五
关于清代仓储论者已经很多。仓储不属于直接生产领域，仅与生产、再生产关系密切。在小农经济条件下，农民家庭储备能力有限，应急、应变能力差。为了保证生产的连续与稳定，需要一部分外部资金的扶助。从政府来说，为了农民正常生产的维持，灾后正常秩序的恢复，进而保证社会秩序的稳定，也需要建立一定储备。仓储作为这样一种储备即应运而生。清代与再生产关系密切的主要有常平仓、社仓、义仓。在宗族组织存在的地方，还有宗族义仓。仓谷的具体用途主要有，向农民发放借贷以提供部分生产急需的籽种、牛具、口粮，兴修农田水利，平粜以稳定粮价，赈贷救灾等。在现代财政中，用于这些方面的资金被列入积累基金中的扩大生产基金与社会后备基金，都属于再生产性质。清政府非常重视仓储建设，一方面官办常平仓，另一方面，号召地方建立民间储备，修建社仓、义仓。清统治者屡次下令，要求地方官把建立仓储作为重要事情来做，并作为地方官职责与考核内容之一。在政府大力倡导下，清前期各地城乡普遍建立起多种形式的粮食储备。
仓谷来源主要有：
(1)动拨官帑采买米谷，或动拨官谷贮仓。官帑拨自正项钱粮、耗羡银、兵饷、商税、盐课茶课等项。康熙43年，陕西增储常平仓谷，“动西安司库兵饷银14万两，以10万两照时价买米增储，以4万两于各州县盖造仓廒”[1]。雍正3年，命湖广动支库银10万两采买米后，分贮省仓及州县各仓。[2]雍正4年，因江苏、浙江上年丰收，命二省支帑金买谷积贮，江苏苏松常三府买运常平仓谷8万石，浙江宁波、金华等府买谷5万5千石，杭嘉湖等府动司库银10万两，买谷分储各州县。雍正9年，准四川买储常平仓谷60万石，所需价银共18万两，“于夔关及盐茶赢余银内动支”。乾隆时，陕西社仓谷石，“系耗羡银两买储”。乾隆58年，云南买补常平仓谷，“准其在于粮道库存平粜溢额兵米价银内，按数动支”[3]。
官谷来自截留漕粮、正仓粮、捐监谷等。康熙53年，浙江两次截留漕米20万石存仓。[4]康熙59年，从河南截留漕米内拨10万石运至西安存储。雍正9年，“截留江西、湖广漕米至山东分贮。”乾隆10年，直隶“拨通仓米5万石，……分发缺米州县，存贮备用”[5]。捐监谷属专项米谷，记载中一般把捐监谷单独列出，以与正仓谷、民捐谷相区分。康熙28年，开捐纳仓谷事例，准职官可以纳粟升级，生员可以纳粟入监，捐纳谷各贮本地常平仓。[6]康熙49年，浙江杭嘉湖三府常平仓存储捐监谷20万石。[7]乾隆初，广东开捐纳，澄海县收存监谷4万石，揭阳县收存监谷6万石，南海县收存监谷6万石。[8]
(2)民间捐输米谷贮仓。清政俯在倡立社仓、义仓之始就把士民捐输作为仓谷主要来源，“劝谕官绅士民捐输米谷，乡村立社仓，市镇立义仓”[9]。常平仓谷也有来于民间捐输的。捐输者主要是士绅、富户、商人、官吏。与修桥筑路一样，在民间，一般也是把捐输仓谷作为一种“善事”来做的。政府同样鼓励这种“善举”，规定按捐谷多少分别嘉奖，如给匾、给冠带、免差役。地方官劝捐仓谷定有议叙之例，官员本身也要带头捐输仓谷。康熙24年，湖北抚司道府州县等官，共输捐常平仓谷35000余石。雍正4年，两淮盐商捐银24万两，盐政缴公务银8万两，以30万两买贮米谷，盖造仓厫，建立盐义仓。雍正5年，湖广盐商捐银10万两，分交湖北、湖南二省买贮常平仓谷。乾隆中，安徽共贮社仓谷40余万石，山西社义两仓共贮本息谷94万余石，福建社仓共贮谷40余万石，江西社仓共贮本息谷73万余石，[10]湖南社仓共贮本息谷75万余石。[11]其中官吏以官俸捐谷一项，实际也是官谷。
(3)摊捐，实为摊派。有随田亩摊捐的，对象为农民。有随盐票摊捐的，对象为盐商。康熙31年，山东摊捐常平仓谷每亩4合。32年，浙江摊捐常平仓谷每亩4合。[12]康雍年间，江苏社仓随漕摊捐，每亩2合。[13]南汇县雍正12、13二年随漕捐米1300余石，拨归社仓。[14]乾隆7年，山东行销票盐地方“照票输谷”，每票自1石至2石不等，共输谷20余万石，存贮义仓。[15]不过，清统治者基本不主张向农民强行摊捐仓谷，摊捐实行时间不长，地域也不普遍，在全部贮谷中，摊捐的数量较少。
总的看，常平仓谷主要来自官帑、官谷，社仓、义仓谷主要来自民间捐输。清前期，常平仓储谷一般在3000—4000万石，社仓义仓储谷一般在700—900万石，官谷占有主要地位。
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[1]《事例》卷189，积储。
[2]《清通考》卷35，市籴考。
[3]《事例》卷189，193。
[4] 雍正《浙江通志》卷77，积贮上。
[5]《事例》卷189，积储。
[6] 叶梦珠：《阅世编》卷2。
[7] 光绪《嘉兴县志》卷13，仓储。
[8] 乾隆《澄海县志》卷20；乾隆《揭阳县志》卷2；道光《南海县志》卷14。
[9]《事例》卷189，193。
[10]《事例》卷189，193。
[11] 嘉庆《湖南通志》卷41，积贮。
[12]《事例》，卷189，193。
[13] 民国《镇洋县志》附录。
[14] 乾隆《南汇县志》卷4，积储。
[15]《事例》，卷189，193。
六
中国历代都有救荒举措。从再生产角度看，救荒也是一项与生产有关的公共事业。自然灾害过后，社会必须拿出一部分物资用于救灾，为灾民提供吃穿住所需的生活资料及恢复生产所需的生产资料。救灾物资来自社会储备与临时筹措。现代财政中把专门用于防备自然灾害的这部分资金列入积累基金中的社会后备基金，属于再生产性质。清代灾荒频仍，水早蝗震年年发生，对社会正常生产影响严重。清政府对于救灾同样给予高度重视，一方面加强对自然灾害的防御，如抓紧河道海塘、农田水利，另一方面，每年拨出大量钱粮用于救灾。政府对救灾有一套比较完备的制度、措施，从勘灾、报灾到赈救都有详细规定。救灾方式多样，灭蝗、平粜、煮赈、散赈、工赈、借贷、灾蠲等，往往多种方式并行。救灾也是地方官员职责之一。救灾中重要的是救灾钱粮的筹集。清前期救灾钱粮除动用仓谷储备外，还有临时调拨与劝输。
(1)动拨官帑、官谷。官帑官谷来自正项钱粮、存公银、商税、漕粮、正仓贮谷等项。康熙18年，山东、河南灾，派官员前往赈救，“无论正项钱粮，或漕粮，或一应杂项钱粮，酌动赈给饥民”。同年，安徽旱灾，拨凤阳仓存谷2万石赈济。[1]康熙55年，直隶水灾，拨通仓米20万石赈济。59年，陕西饥，拨运银50万两，及陕西、甘肃二省常平仓谷130余万石賑济。[2]乾隆4年，直隶蝗灾，给捕蝗贫民每人每日钱8－10文，共用过折银9500余两，于司库存公银内拨用。[3]乾隆10年直隶灾，13年山东灾，耕牛缺乏，令地方官动用官帑购买耕牛，给贫民以资耕作。[4]乾隆11年，江南水灾，截漕米20万石赈济，并给银以修葺房屋。[5] 17年，浙江仁和等州县旱，共赈济本色、折色米30余万石，给籽本谷14000余石，籽本银2290 00余两。[6]嘉庆9、10两年，江苏水、旱灾害，共赈银188万余两。[7]
清前期每年拨有官帑、官谷用于赈灾，有时数量相当大。以乾隆年间为例。乾隆7年，黄、淮河决口，赈济江苏、安徽二省共用米240余万石，银740余万两。[8]12年，山东90州县大水，截留山东河南漕粮，并运天津北仓米赈济，共用谷44万余石，米59万余石，银186万余两。[9]18年，江苏运河决口，拨米谷110万石，银400万两赈济。[10]35、36年，直隶灾，拨部库银220余万两赈济。甘肃灾，拨西安藩库银200万两赈济。43、46年，河南、江苏大水，各赈银一百六七十万两。47年，黄河泛滥，拨浙商佐工银、淮商公输银共280余万两赈江南、山东。50年，河南旱，赈银250万两。51年，安徽灾，拨关税银100万两赈济。55年，江苏水灾，拨官银及运关库银共200万两赈济。此外，“60年中凡一隅偏灾赈费数万两至数十万者不可胜计”[11]。
灾蠲是清政府救灾的又一方式。与发放救灾钱粮不同，灾蠲是将本应征收而尚未实收的一部分赋税，及因灾借贷本应归还而尚未归还的一部分钱粮予以豁免，“以舒民力”。灾蠲实际也是一种“返回式”救灾。灾蠲有免当年应征钱粮，又有免历年灾欠钱粮。清代对灾免有详细规定，按照受灾程度进行不同程度的减免，直至全部蠲免。清前期的灾免也比较突出，有时数量很大。如康熙46、47年，江南、浙江连续发生水、旱灾害，全免二省两年地丁银共1080余万两，粮48万石，豁除江苏积欠银60余万两，米麦30余万石。雍正13年间，共免江南银140余万两。[12]乾隆30年，免江苏安徽历年因灾未完漕项及因灾出借籽种口粮、民借备筑堤等银共143万余两，米麦11万余石。[13]嘉庆6年，甘肃旱灾，免积欠银170余万两。8年，河南、山东水灾，全免二省14州县钱粮。[14]嘉庆9、10两年，江苏水旱灾害，共蠲缓银98万余两，粮78万余石。[15]至于局部灾免每年都有。
(2)劝谕民间捐赈。救灾中政府往往一面发放官帑、官谷，一面劝谕富户、商人捐输银米赈济，捐输牛种助耕。同样，捐赈也是一种“善举”，会受到政府奖励。有关记载很多。如康熙5年水灾，淮扬商人捐赈万余两，赈济人口77万余人。[16]康熙18年，山东、河南、江苏大饥，饥民“千百成群，要夺官粮”，官府不得不“檄劝所属官绅、富户助米施粥以赈”[17]。康熙30年，陕西西安、凤翔二府旱灾，“动支州县捐银借给，以为籽种之用”[18]。乾隆12年，江苏旱，句容县士绅聚金1500余两买米平粜，四乡“各大户或出粟，或捐金，或减价济民，或计口称贷，凡距城僻远之乡皆赖素封任恤之谊”[19]。嘉庆19年，江南灾，资于捐输的赈银“至二三百万两”[20]。
就救灾钱粮发放总数看，官帑、官谷与民间捐输二者，还是以前者为多。
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[1]《清圣祖实录》卷79，康熙18年正月。
[2]《清通志》卷89，食貨六。
[3] 陈振汉主编：《清实录经济史资料》农业编第2分册，北京大学出版社，1989年，第719页。
[4]《清通考》卷45，贷粟。
[5]《清通考》卷46，赈恤。
[6]《事例》卷271，蠲恤。
[7] 汪志伊：《荒政辑要》。
[8]《石渠馀纪》卷1，纪赈贷，纪灾蠲。
[9]《清通考》卷46，赈恤。
[10]《清史稿》卷125，食货六。
[11]《石渠馀纪》卷1，纪赈贷，纪灾蠲。
[12]《石渠馀纪》卷1，纪赈贷，纪灾蠲。
[13] 光绪《嘉兴县志》卷12，蠲恤。
[14]《石渠馀纪》卷1，纪赈贷，纪灾蠲。
[15] 汪志伊：《荒政辑要》。
[16] 康熙《江都县志》卷8，尚义。
[17]《阅世编》卷1，灾祥。
[18]《事例》卷276，蠲恤。
[19] 乾隆《句容县志》卷10，艺文。
[20]《清史稿》卷125，食货六。
七
以上分别考察了清前期5项主要公共事业的经费筹措情况，综合起来看，可见如下特点：
首先，清前期社会经济得到发展，这其中也得益于当时作为生产内外部条件与基础设施的公共事业的发展。清前期农田水利、河道治理、桥梁道路、仓储建设、防灾救灾等项事业都取得了一定成效。兴修水利田、浚河筑坝、凿井挖渠，投入大量财力人力，直接推动了农业生产发展。黄淮运河的治理，减少了水患，不仅促进了沿河地区的农业生产，保证了赋税收入、政府漕运，也有利于商品流通，特别是商品长距离运销，推动了南北物资交流。桥梁道路的修筑，“周行商贾，利往耕樵”[1]，便利于生产，有利于沟通生产者与市场的联系，促进商品生产发展。航路的开辟促进了新的农业、手工业区的开发。清代长江上游地区得到开发，在一定程度上也得益于长江上游航路的开辟。仓谷的储备与利用，大量救灾钱粮的发放，使农民在常时至少得以维持简单再生产，灾时免遭流离，对保证再生产的连续与稳定起到了一定作用。
其次，清前期政府能够大规模投入公共事业，是由于当时财政收入稳定，府库充裕。自康熙后期起，户部存银数呈上升趋势，乾隆中后期保持在六七千万两之数。[2]嘉庆以前，政府动辄调拨官帑、官粮，革除了不少地方的摊派作法。库帑、仓储充实，不时进行大规模蠲免。有的工程改民办为官办，如江浙海塘清代改为官办，江西丰城石堤、河南孟县小金堤、武陟县沁河堤工、浙江绍兴沿江沿海堤工、江苏扬州河工、山东馆陶、临济等州县堤埝，原都是由民间自修自守，乾隆初都改为官费承修。[3]嘉庆以后，借帑方式增多，借帑意味摊还，即摊派增加；河道治理开始松弛；仓谷实际储量下降；蠲免减少，缓征增加。这些现象反映了嘉庆以后财政上的变化。
从财政制度上看，河工有专款，仓储有其特定作用，这二部分可以说是一种划分出来的、在再生产过程中具有相对独立性的资金。其它几方面没有划拨专门款项，总是临事多方调拨筹集。这几部分资金从实际用途上是属于再生产范畴，但还不具备独立性。这是制度与实际的分离。这种分离是否说明封建财政的一种不完善?
第三，清前期公共事业经费主要来自政府(包括官吏)与地方名流——士绅、富户、商人等，筹资方式主要是调拨与捐输。由于强制性摊派，农民也承担了一些费用，不过数量很少。带全局性的事一般以政府为主，一些地方性较强的事，如中小型水利、地方性桥路、社仓等，已基本转为民办。政府在经费筹集过程中起了关键作用。一方面，调动自己掌握的一部分财力，另一方面，着力开发、利用民力，制定相应的奖励措施，清前期民办事业显著发展。
关于政府在经济中的作用，还可与中世纪欧洲国家略作比较。有关研究反映，中世纪欧洲国家显示了有限的行政能力。中世纪欧洲的领地“国家”形式繁多。作为领主的政府，其行政能力限于领地范围。其收入主要来自庄园地租、领地内的各种税收、教会捐助等。作为领地统治者，这些收入被视为统治者的私人收入，可以随心所欲地使用，财政效率在相当大程度上取决于君主个人性格这种偶然因素。多数收入往往用于扩大领地的战争与扩大王室特权的奢侈性消费。中世纪早期的政府在公共事业方面几乎无所作为。领地内的桥梁、道路通过驱使领地居民服役来从事，城市集市之间的陆路和海路存在着各种障碍，“道路桥梁很少得到维修，河道也被各种障碍物所阻塞”。政府几乎没有建立任何储备，领地内谷仓属于统治者个人，只有必要时才向农民出借少量粮食。而捐助钱粮救济饥民更多是由教堂作为慈善事业来进行。中世纪后期一些统治者开始承认交通设施的维护管理是政府的责任，也保证在领地开掘河道、建筑道路桥梁。但它们“经常缺乏资金和行政能力来贯彻执行这些良好的意图”。一些政府虽建立少量储备，但它们更愿意通过市场来解决灾粮问题。中世纪后期人们希望大多数政府在经济领域内进行干预，有的政府也有能力动员不少资源用于重大工程项目，但总的说，“它们的能力必然还是有限的”[4]。
与中世纪欧洲国家相比，清前期政府显示了较强的行政能力与效力。政府承担了主要公共事业的经费筹集与组织实施工作。在封建资金运转过程中，政府通过再分配方式，有效地集中了一部分剩余产品或资金，把它们用于一些有益事业，使之与社会再生产联系起来。在维持王朝的运行中，清前期的政府行为起了重要作用。
勿庸讳言，无论何时，只要涉及到资财，就必定会产生诸如官吏侵蚀中饱、糜费、苛索等弊端。清前期在河工、仓储、救灾等事务中都存在这些现象，有的甚至相当严重。为了防止这些现象发生，政府定有经费奏销制度、资金管理制度等，这些制度起到了一定限制作用。总起来看，这些弊端恐怕不能掩盖总的成就。
第四，在清前期公共事业中体现了中国传统思想的作用。从政府方面讲，中国传统经济思想重视国家管理经济的职能，在强调农业生产、农田水利、轻征薄敛、储备积蓄、桥路通达、救荒赈贷等等事业的同时，尤其强调国家在这些方面的能动作用。清统治者承袭这些传统思想，利用国家力量，包括财力与权力，积极管理经济，以稳定社会秩序，巩固其封建统治。
从个人方面讲，许多事情是官绅士民作为“善事”来作的。传统思想强调“仁”、“义”、“善行”，接受了这些思想的士绅、商人等身体力行，捐资换取声誉，以求功德圆满。另一方面，清统治者也利用这些思想加以倡导，宣传、褒奖这些“善举”，把人们的行为纳入一定的社会规范，引导其分余资以利社会。政府与个人在这一点上达到一致，尽管它们各自追求不同利益与目的。清前期的公共事业在某种程度上也得益于这种在传统思想基础上产生的合力。
(本文原载《中国经济史研究》1993年第4期)
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[1] 光绪《高淳县志》卷3，桥。
[2]《历史档案》，1984年第4期。
[3]《事例》卷903，904，921，927；《清通考》卷6。
[4] 卡洛·奇波拉：《欧洲经济史》第一卷，商务印书馆，1988年；汤普逊：《中世纪经济社会史》下册，商务印书馆，1984年。
（资料来源：国学网）
