乾隆三年（1738），为增加常平仓储，高宗皇帝将元年（1736）尽废其它捐例而特意保留的折色捐监，权限划归各省，并改行征收本色,谕令督抚“确查所属现存仓谷若干，足敷本地之用与否，若将捐监之例移于本省，令捐本色，于地方有无裨益，各据本省情形，悉心妥议。若事属应行，即将如何定例、定数之处，详议具奏”[1]，实际要求督抚们立即解决本省捐监事例（“定例”）和增储指标（“定数”）两大技术性问题。根据奏报结果，直省所定捐监增贮总数通计近3,200余万石[2]，合之额设常平2,800余万石，乾隆初年的储粮目标已达到了6,000余万石。然而，形势并未沿着预想的方向发展，捐监贮谷步履维艰。最终，高宗选择了放弃捐监增贮计划。关于清廷决策变动之缘由，学界尚无专文予以探讨，本文则拟从三个方面对此作出初步回答。
一 基层官员的抵制
尽管高宗对捐监抱有很高热情，并深知贮谷问题上，“地方有司每以岁久霉变，易罹参处，折耗补数，贻累身家，一见积谷稍多，即为忧虑” [3]，然而出于利害关系，或为避免赔补，或为收取陋规，而引发的地方行为并不能得到根本克服。乾隆五年（1740），两广总督马尔泰查办了潮州府海阳、潮阳二县官员私收折色（折银）案。其中海阳县报捐43，800石，实储仓谷31，300余石，潮阳县则“不过十之二、三”。马尔泰认为，“其余别县大概相同，多有先收折色为将来买补地步，以避霉变，以冀余平之意”，因此令二知县将缺额限期买足储仓。高宗接报后，认为马尔泰“办理甚属错谬” [4]，谕曰：“各省纳粟准作监生，原为豫筹积贮，以裕民食起见。若地方有司私收折色，是巧开捐纳之例矣。在州县之私意，不过目前希得余平，将来又可免于折耗。不知年岁丰歉，难以豫定，一有缓急，仓廪空虚，何所倚赖？彼时若欲购买，价值必致昂贵，其弊不可胜言。然此犹其善者，若遇不肖州县，收银在库，易致侵那，从前亏空之弊，大率由此，岂可又蹈前辙？”[5]海阳、潮阳知县俱著革职，所缺仓谷，分别勒令赔补，马尔泰等亦交部议处。
其实，不惟广东一省，各地情形亦然。高宗曾指出：“州县有司惟恐贮谷过多，平时难于照料，离任难于交盘，瞻顾迁延，实为通病。朕知之甚悉，已屡降谕旨矣。……（捐监）固宜极力劝导，多方鼓舞，将勒抑阻挠，胥吏苛索等弊悉行革除，弗致纳粟之人裹足不前。”[6]由此可见，政策推行过程中，高宗也在时常关注着这种“官场规则”对国家政策实施的反面影响，毕竟政策的制定与执行是分离的，而后者的主要承担者正是各州县基层官员。
基层官员私收规礼，导致报捐标准大大抬高，也成为政策推行的一大障碍。乾隆八年，福建巡抚周学健奏称闽省官吏收取投捐者规礼。高宗命闽浙总督纳苏图与周学健一起查明确数奏闻。经查，涉案官员“共收过规礼一万五千九百三十六两零。” [7]江南道御史李清芳指出，福建捐监“经收各员于部定仓费饭食之外，每名索取规礼二、三十两，至四、五十两不等。查每名监生，统计捐费不过百十金，今公家收其二，官吏取其一，虽曰减价，其实加价。”他更指出，不仅“闽省如此，他省亦必不能免”[8]，因而请饬各省督抚实力稽查。
高层官员对以上情形亦有自己的一番见解。乾隆六年（1741），户部尚书海望条请停止各省捐谷时指出：各省原议捐贮谷三千余万石，乾隆五年底报部只有250余万石。其原因在于，户部捐银“按日交银，即可刻期领照，事既便捷，人乐输纳”，而外省“不肖有司虑及霉变赔补，有意刁难，以及额外浮收”。 [9]乾隆十年（1745），江苏布政使安宁密奏称：“米谷收贮年久，若非设法调剂，难免折耗赔累。积贮一事，本非州县乐从，再兼近日一切收捐公费严行禁革，上司稽查甚严。……（州县官）又恐胥吏家人从中染指，一时耳目未周，即干例议，是以益复视为畏途。凡遇投捐之人，不无刁难掯勒，甚且闻有创为日后霉变缺耗，仍于原捐生俊名下著赔之说，以恐吓报捐之人，遂致生俊畏葸不前，竟有无处投捐之叹”。[10]
不难看出，在捐监问题上，高宗和基层官员的思考实际发生了错位。前者关注的是捐监纳谷，增加常平仓贮，以备赈平粜，实现养民、足民之宏愿，后者则更多关心的是自身利害关系。因此，尽管高宗和高层官员对问题有清醒的认识，并不时督促劝行，但官员行政时的趋利避害，是任何人无法抹去的本性。本色捐监难以推行，基层官员或明或暗的抵制因而成为不容忽视的因素。
二 僵化的银谷比价标准
捐监政策失败的最重要表现就是报捐极少，甚至无人报捐。从政策自身分析，原因在于其缺乏吸引力，而导致这种现象的根源，又在于政府决策中文本性规定与执行中现实性因素的巨大偏差，银谷比价问题即是其核心内容。
议定捐监事例之时，尽管各督抚考虑到各地粮食差价等因素，分别提出了两类报捐标准，即区别级差，如总督嵇曾筠提出，浙省“照各属谷值贵贱，分别捐谷多少之数，定为三则收捐”[11]，及依时价折中定价，如巡抚岳浚认为江西“米价相仿”，应“酌中折定，画一捐收”[12]。但是，由于确定标准比较草率，督抚们对事后银谷比价变动趋势把握不足，特别是出其意料的持续粮价上涨，加之部定投捐标准僵化，实际运作中遭遇了“本色重于折色”[13]的困境。换言之，捐监事例严重缺乏灵活性，不能随着米价的抬升随时加以调整，造成所捐米谷如果折银，则数额与部例108两相比，实际已大大增加，从而影响了生俊报捐的积极性。如福建省，“从前议定各府厅州县收捐监谷，共一百六万四千石，每石价银六钱，及五钱四分。监生一名，捐谷二百石及一百八十石不等，与户部收银一百八两之例相符。计开捐已逾三载，而报捐之谷，仅三十九万石零。盖因谷价昂贵，与原定银数大相悬殊，是以从事者甚少”，而“康熙五十二年，闽省捐监每名止收谷一百二十石，未及三年，捐谷至百余万石”[14]。显然，按上涨后米价每石九钱计算，达到部例标准，只需捐谷120石即可，若仍令原定数额纳谷180石或200石，则投捐者显然多付出了60石到80石的粮食，而照当前米价折银已经达到了162两或180两，超出部例标准54两或72两，此即为投捐者难以接受。江西亦是“原定谷价太贱，需谷太多”，捐监一名“以五钱（按：此为提高后的谷值）而论，可收谷二百十六石。今以一百零八两之银，买二百十六石之谷，何等艰难，累官派民，势所不免”。[15]
一些官员更清晰地意识到问题的症结所在。湖广总督鄂弥达为此提出了“就地捐谷，实不如就地捐银之便”的建议。他将捐监的失败直接归于“银有定数，谷无定价”。“从前各省所定谷价，止酌量筹算，不能按地按时确核，且岁岁丰凶无定,地之盈歉不齐。今年之价，异于去年，后月之价，异于前月。一府而各县有贵贱，一县各乡有上下，而又水陆之挽运不同，输纳之远近不一。是（部例捐监标准）百八两之数，有必不能准照无差者”，故生俊不肯踊跃。[16]广东道监察御史李清芳对此不仅表示认可，亦主张，“当时部臣定价，不过总天下之大概，未能详悉各省之情形也。如江西、福建准督抚所请定价，则此两省捐者最多”，因此提出，若令各省按“时价斟酌得中，奏准办理，则捐者必不至寥寥矣”。[17]然而，由于全局性的米价持续上涨，这些认识在挽救捐监政策方面并未发挥出应有的效果。
三 全局性的米价上涨
自本色捐监推行以来，各地粮价走势持续偏高，地方社会出现了剧烈动荡。对此，以图一劳永逸解决粮食问题的高宗，开始从政策本身寻找原因。乾隆八年四月，上谕指出：米价上涨，“实系各省添补仓储，争先籴买之所致。……朕思天下米价频增，乃民食不足之渐，大有关系。……其常平原额固不可缺，至于邻省采买及捐监收米之例，俱应一概暂停”[18]。
尽管如此，米价腾贵的局面仍未得到有效控制。乾隆九年（1744）二月，高宗再次作出政策调整：“（捐监）停止已及一年，各处米价总未能平减如常，揆厥所由，米价之贵，原非一岁骤长，自不能一时骤平，……盖米价之贵，贵于官买，不贵于捐监。……著将户部捐银之例停止，其各省捐监生俊，俱令于本地交纳本色。”[19]随着米贵形势的进一步加剧，“反覆思之，不能深悉其故，亦未得善处之方” [20]的高宗只得将评估、反思政策的范围扩大到各省督抚。十二年（1747）十二月，谕令各省督抚会议米价上涨缘由。
讨论中，许多督抚的奏报直接触及到了捐监政策的存废问题。如：江西巡抚开泰主张“将捐监专归本省交纳本色，视足额为限，再赴部报捐”[21]；两广总督策楞认为：各省常平额谷二千八百万石，加以屡年捐监及社仓谷，已不下三千万石，“积贮已备，即或一省不敷，邻省亦可通融”，常平捐监应概行停罢。[22]江苏巡抚觉罗雅尔哈善更明确指出：“米贵之由，实缘捐监采买。欲平米价，须停捐采。欲停捐采，须停平粜，当自少贮始。”[23]显然，各督抚在积贮指标上都基本倾向于以足（常平旧）额为限，实无加增之必要，这正是对高宗仓储政策的公开否定。此时，高宗也逐步对米贵源于政府捐、采的说法表示了认可，不仅承认“既知初意之失”[24]，而且多次向天下臣工晓谕政府政策重心的转移，即各省仓储以康雍旧额为准，不再通过捐、采大规模增加仓储。[25]乾隆十四年三月，高宗最准允准大学士会议督抚具奏米贵缘由结果：“各省督抚查奏米贵之由，熟筹补救，虽因地制宜，各有不同，而为常平买谷请缓请停者大半。应遵前旨，以雍正年间仓贮旧额为准，通计减谷千有余万石，民间即多此数流通”[26]。
经过讨论，高宗君臣在仓储、捐采、米价关系问题上基本达成了一致，最终选择放弃捐监增贮的理念，保持康雍旧额，放任民间自由流通。捐监不再作为增加仓储，而作为弥补缺额的方式得以存在，其角色已发生了根本转折。可见，高宗最终放弃本色捐监，主要是基于全国米价持续腾贵而作出的决策，实际体现了他在粮政问题上，对政府角色如何定位等问题进行的新探索。至此可以说，作为“思想史”意义上的本色捐监政策宣告失败了。当然，如果从“政治史”角度完整地看待乾隆朝本色捐监的结局，我们可以将问题继续向后推延。乾隆三十一年（1766），高宗对全国大部分省份本色捐监予以叫停[27]。最终，乾隆四十六年（1781），甘肃捐监冒赈案发，本色捐监遂被彻底终止，“其后监捐无复纳粟遗意矣”。[28]
参考文献：
[1][3] 清高宗实录: 61卷[M].北京：中华书局，1985（下同）.
[2] 著各省将采买补仓及纳谷捐监一概暂停事上谕[J].北京：历史档案，1992.1（12）.
[4] 两广总督马尔泰等为处理潮州府属办理捐监私收折色一案事奏折[J].北京：历史档案：1991.4（12）.
[5] 清高宗实录: 116卷[M].
[6] 清高宗实录：122卷[M].
[7] [8]清高宗实录：229卷[M].
[9] 户部尚书海望为请将各省捐监停止仍归户部办理事奏折[J].北京：历史档案：1991.4（14－15）.
[10] 江苏布政使安宁为密陈各省捐监督抚应认真督率事奏折[J].北京：历史档案，1992.1（20）.
[11] 清高宗实录：72卷[M].
[12] 清高宗实录：82卷[M].
[13] 清高宗实录：160卷[M].
[14] 清高宗实录：185卷[M].
[15] 清高宗实录：175卷[M].
[16] 署湖广总督鄂弥达为请改各省捐监交纳本色为交纳折色事奏折[J].北京：历史档案，1992.1（18-19）.
[17] 广东道监察御史李清芳为条陈积贮必不可少事奏折[J].北京：历史档案，1992.1（19-20）.
[18] 著各省将采买补仓及纳谷捐监一概暂停事上谕[J].北京：历史档案，1992.1（12）.
[19] 著各省重开捐监之例并比照旧例酌减每名收捐额数事上谕[J].北京：历史档案，1992.1（12）.
[20] 清高宗实录: 304卷[M].
[21] [22] 清高宗实录:311卷[M].
[23] 清高宗实录：342卷[M].
[24] 清高宗实录：319卷[M].
[25] 清高宗实录：318卷[M]；319卷[M].
[26] 清高宗实录：337卷[M].
[27] 清高宗实录：764卷[M]；770卷[M]..
[28] 清史稿：112卷[M].北京：中华书局，1977.
（资料来源：《社会科学辑刊》2007年第3期）
