中国古代政区体制的建立和完备是一个动态的过程，其中有自然和人文两类因素，尽管政区划分是着眼于政治统治和军事控制，考虑到文化发展和经济基础，但也不能完全抛开自然资源环境条件。自秦汉实行郡县制以来，经唐宋道、路制，迄元明清行省制，中国古代政区体制逐渐完备，中央集权的大一统也愈加稳固。然而，政区划分本身又是以树立地方权力为基础和标志，集权的中央与地方如何处置、分配资源，就显得十分重要，尤其是在疆域范围内如何通过政区体制的统属关系来积累财富，利用、分配与调控土地、人口和财赋等资源，政区之间又得以相互掣肘，就成为大一统得以稳固的重要因素，也应该是目前地理环境研究内容的一个重要方面。
一、
众所周知，严格意义上的“资源”是指“自然资源”，属于地理环境范畴的概念，其固定在具体的地理环境，具有空间和地域性，不同的地域资源种类和存量等不同。也有可再生与不可再生之分。但是，一定地域中的“自然资源”一旦与人类发生联系，被人类所利用，就成为人地关系系统中的重要内容之一。于是，在对一定区域的“自然资源”加以利用时，不仅要注意时间和空间的变化关系，还要从地理环境出发，从人地两方面着手去分析变量和定性指标。《礼记·王制》中的“量地以制邑，度地以居民”，在说明“居民”重要的同时，也道出对人居之“地”的划定管理办法。
人地关系中，“地”可以理解为资源与自然环境，“人”指以人文为主要方面的人口和社会经济要素等，双方之间以及各自内部存在着多种直接反馈作用，并密切交织在一起。主要表现在自然资源对人类活动的促进作用和自然灾害对人类活动的抑控作用，以及人类对自然系统投入可控资源，治理自然灾害，开发不可控资源，从而实现土地资源的产出。[1]从这个意义上讲，古代所能够利用的地理资源当主要限定在水、土和森林，乃至人口及人们在利用这些资源发展经济所转换成的财赋等，换句话说就是关乎到人力、物力和财力的一切资源，即包括产自于自然环境中的物质资源，也指国家控制的以金融资本为主要方面的财赋资源。之所以强调后者是因为财赋关乎人口与社会经济要素，是古代国家财政收入的主要来源，即“军国所资，咸出租调”。[2]而构成国家整体的地方所拥有的财赋权又是维护地方社会稳定的关键。由此可见，资源环境对社会发展起着非常重要的作用。
我们可以从现存古代地理文献中进一步考察古代的主要资源对象，以及历代统治者对资源的重视和控制概况。古代的方志是按行政区划编制，是一地的百科全书，被章学诚称为“一方之全史”。尽管历代执政者治史修志出于对疆域沿革、郡县盈缩的关注，出于政治集权的考虑，但控制疆域内资源财富的目的昭然若揭。在历代所撰著的方志中，以人口、土地、森林和水资源，以及经济财富所体现的贡赋等为主要项目，再如历代所撰正史中的食货、河渠典志等重要篇章项目，以及涉及地理环境的著作亦然。梁启超十分关注中国古代地理学的发展，并对古代地理学的成就做过总结，其所开列的古地理书代表作就有：唐代《元和郡县志》、宋代《太平寰宇记》、《元丰九域志》，明清《一统志》，以及专言水道的《水经注》。州县建置方面的《方舆纪要》等等。[5] p379这些书的主要内容和项目也是以行政建置的郡县为骨干，以户口、人物、特产和水道等古代能够掌控和利用的主要资源作为撰述对象。古代涉及资源的著述之丰盛，举世无匹，主旨明确。现存地理环境相关的书籍和史料可以分为以下几个方面：
（1）十分重视人口资源。秦汉实现大一统，以郡县为集权管理的基础单位，把人口、土地等这些最基本的资源有效地控制在集权制下。《汉书·地理志》就是第一部以地理命名的地志文献，以郡县行政区划为模式，详细记载了所管辖的人口数目。自此以后，历代修志都要把行政区划及其区域内的人口数量作为地理志的主要要素，也看成是关乎人文与自然的主要要素，为以后涉及人地两大关系系统的地理学奠定了发展基础。就如梁启超所说：自《汉书》创设地理志，地理学才“始渐”发展。[6]p379、p386而且，唐宋时期，创官、私纂修大一统地志的风气，成为集权统一的象征。唐宋以后地志的模块，也以人口数目项作为最基本内容。
（2）以基本政区为前提的主体经济功能区的划分是国家集中积累财富、调控和利用自然资源的最好办法。中国古代地理文献中的《尚书·禹贡》是最早从自然的山河湖海为政区界限的标志，把天下划分为九州，也第一次以“服”作为管理的理想界限，其中按区划分就涉及到土地、赋税和植被资源等项目。后人也视该篇为中国基本政区划分的滥觞。
司马迁在《货殖列传》中强调地力假以人力和天时，才能实现资源转换，创造财富。显示了对资源的重视程度和资源的重要。司马迁把汉初一统天下以来全国经济发展的形势与资源利用结合在一起，概况性的分析了全国占有不同经济优势的几大主体功能区，如关中经济区、三河经济区、以及燕赵、齐鲁经济区，而且把各经济区的自然资源、人口密度、文化技术和发展水平都作为主要项目进行了详尽比较。值得一提的是，司马迁所提出的经济区及其利用区域资源的多项功能，只能在一统国家的行政能力范围内才能得以实现，也就是说超越了汉代所推行的郡县制的地方行政制度，跨越了地方郡县管理的界限范围，有利于一统制下国家对资源的调控。当然，汉代以来所实施的国家盐铁专卖、一体调控，原本就是国家调控自然资源的表现。中央集权的国家，采取多种办法控制资源，削弱地方对资源的占有和控制。
（3）国家对水资源利用和分配权的重视。至于水道与行政区划的关系问题，古人亦十分重视。对此，梁启超引南宋人郑樵所言，即：“州县之设，有时而更；山川之形，千古不易。……后之史家，主于州县；州县移易，其书遂废。……以水为主……，则天下可运诸掌”。[7]p385这就给予自然山川的水道与政治管理的行政建置同样重要的地位。
随着后人对《水经注》的推崇，国家对水资源的利用和分配权也更加重视。中央集权的大一统使这一资源得到进一步的控制利用。《宋史·河渠志》更是对水资源的重视和重要性的显现。不仅对水资源利用加以归纳，而且对北方黄河修整进行了一次大检讨。后人普遍认为其是一部较好的河渠志。另外，自隋代以来的对大运河的开凿，是大一统的国家调控水运资源的一个实证。尤其是清代以来，漕运成为地方官员负责的一项主要任务，不同省份每年还承担着必须完成的定额的漕运指标。当然，国家对水资源的重视和调控，还表现在国家行为的水利工程增多，一方面是大一统政权合法性的体现，另一方面，也是大一统能力的象征。因为有效的水利工程和管理要求跨越县、省行政划分，尤其是大的水利设施属于跨越行政划分的政治调控工程。如咸丰五年（1855），黄河北归后，由于国家不能对淮河水利进行资助，当事者也就不能够解决淮河地区争端，故而作罢。
今人在对中国古代水利问题的研究，也很自然地和行政区划联系在了一起。如冀朝鼎在其《中国历史上的基本经济区与水利事业的发展》中，把水资源的利用放在行政区划的基础上按照经济区划分，称为“基本经济区”。冀朝鼎认为，在政权分裂时期，地方首领所占据的地区“在经济上一旦有了能与中央政府相抗衡的力量，那么形成某种均势的客观物质条件也就存在了。而当别的因素尚未打破这种均势以前，就将出现一次持续的分裂时期。在分裂期间，不可避免的要卷入相互争斗的旋流，而相争的统治者，往往借助水利工程的建设来加强其力量”。“这种占优势的经济区一旦确定，控制了基本经济区的首领，就获得了优越的物质利益而胜过与之竞争的其他集团，最后把国家统一起来，与此同时，统治集团往往都特别注意在这一基本经济区更进一步地发展农业生产和运输事业以维护其权力”。[8]p12
按照吴承明的说法，冀朝鼎所称的“基本经济区”乃关键、核心区之义，指历代王朝据此兴修水利以控制其“附属区域”，建立大统一的帝国。更有意思的是吴老还说：惟他冀氏把基本经济区的迁移和并立视为中国历史上三次大统一和两次大分裂的缘由，并声明其理论以封建社会制度为限。[9]p266
可见，资源的利用和调控对大一统国家的统治是多么重要。尤其是随着疆域的扩展与稳定，历代统治者在划分政区时，十分重视各个行政单元原有的资源占有和分置状况，也用移民、迁都、屯垦、实施水利工程以及非均衡的赋役政策等来改造区域之间资源分置状况，弥补依行政建置形成的区域资源差异，把分配与统属资源玩于掌骨之间，掣肘、协调与地方的微妙关系。
二
行政区划的完备是国家一统的体现，也方便中央对地方的控制和管理，在资源利用上优劣互见，一方面使得资源与行政权分割，另一方面也显示了主体功能区的优势互补和国家的调配与调控能力。值得注意的是划分政区以实现行政统属也是实现中央集权的一个重要方面，更是处理好中央与地方关系的一个基本方面。行政统属的属性和内涵如何，往往会对中央与地方关系的资源利用和财赋等其他方面产生很大影响，甚至会影响或制约整体上的中央与地方关系。所以，历代统治者用划分政区的办法以分割资源与行政权。
大一统下划分的政区看似一个孤立的单元，实际上不仅与中央关系密切、和周围的政区也不隔离。既是每个行政区是一个封闭系统，也要与自然环境交换能量，并受自然环境的制约。这些就为大一统的稳定和对资源的调控创造了条件。尽管各个地方行省对本区原有资源有裁量权和自主权，但由于行政统属的关系，也只是为中央代理行使权，中央在层层节制的基础上，对各省资源实施统一调控。以至于行省不成自然单元，地方也难以割据自雄。中央可以利用各个行政区之间在资源利用方面的竞争和矛盾来显示权力。各个政区之间也有着发展和制约的关系。
中国复杂的地理环境，纵横交错的山川泽壑，将广大的幅员自然分割成独立的区域单元。最初，中央在划分行政区时，也不能不照顾到“山河形便”[10]p1384的自然地理单元。如秦置郡、汉置州、唐置道、宋置路，基本遵循的是“州郡有时而变，山川千古不易”的原则，尽可能的使行政区划与自然地理单元相一致，依山川地形的自然环境条件或者历史因素，确定地方行政区划。如“唐代的州界也多与山川走向相一致”。而且300多州，分为10道，“10道又与自然地理区域相符合”。[11]p116
这种以山川形便的划分，在地理单元上是完整的形胜之区，四塞之国，却也存在幅员与资源等的差异。如在资源富有的优势地理环境区域容易积累财富，壮大自己的实力，也可能凭险割据。宋代的各路、府州军监及县，由于地理环境、资源状况和交通等各种条件差异很大，形成贫穷落后与富庶发达区。以至于当京城官吏差遣外放时，往往都愿意选择资源充裕、经济富庶、交通便利的政区。为解决这一不平衡，宋太宗太平兴国八年（983）规定：“自今京朝官厘事于外者，秩满归阙，曾经责罚及临事简慢者，并与边缘州郡。课绩高等，治行优异者，授以近地，以示劝能，著为定制”。[12]这虽是对官员任职选择地方的考绩制度，但也说明，政区区划的资源状况的确存在差异，有的是富庶发达的主体行政区，有的则贫远偏僻闭塞。
按照周振鹤的研究，自唐宋以来，山川形便的划分政区原则已经有所改变，代之以犬牙相入。宋代跨越重要山川的犬牙相入的州府比唐代要多，而且比唐代的道更偏离山川形便的原则，较多的政区呈犬牙相入状态。[13]p124-127
无论怎样，在道、路制为基础的全国一统的资源控制之下，没有一个道或者路能够充分掌握区内资源，也不可能集权力于一身。宋代的一个路，就任命有几个官员。所以，元代以后，行省区域着重考虑军事目的，完全打破自然地理界限，控制地区之间的资源经济联系，人为地造成犬牙交错和以北制南的局面。如河南行省统辖黄河以南、长江以北的广大地区，但在黄河下游则以沂蒙山南麓为界与中书省直辖区腹里为邻，无险可守。又将五岭地区纵向切开，以江西、广东合为江西行省，湘、鄂、广西并为湖广行省，设南昌、武昌两个治所。把秦岭之南的汉中地区划归陕西行省，使四川盆地北门户洞开，无险可守。之后的明清时期乃至以后，在继续沿用行省制的基础上，新建山东、河南二省跨黄河而治，江苏、安徽、江西、湖北四省地跨长江两岸。[14]
清代，为了进一步加强大一统集权，既防止行省坐大，又在全国范围内更有效的调配资源，对明代旧有的省区加以调整。如对江南省的分割就体现了对这里资源财富的平均分配意图。把江南省“竖切一刀，将其分成东西两半”，一半为安徽，一半为江苏，就没有考虑地理单元，两省在地理上都占有淮北、淮南和江南三部分。目的是富庶的江南和稍次的淮南，以及经济上相对落后的淮北能够肥瘠搭配。[15]p134
最终，行省政区系统割裂而且跨越自然地理区与经济地理区，以至于一个行省之内有不同的物产资源和经济利益，有利于一个行省的长官在本区域内的自主性，更有利于中央对不同经济地理单元资源的调控，加强对地方的控制。这也就如许倬云所说：一方面，一省的长官“可以有贫富不同的地区互相挹注其资源；另一方面，行省不成自然单元，疆吏即难以割据自雄。” [16]p30
清代为加强对政区资源的调控和管理，还在各省巡抚之上增设了直接对朝廷负责的总督，以牵制行省并直接对中央负责。同时，在道的层级以下细分为府、州（直隶州）、县（直隶厅）三级。可以说在中央所在地的京都之下有四级，最高一级，有8个总督府和18个省相互交错，可以看成是19个行政管理区域，设19个治所。8个有总督府的治所里只有3个设巡抚的衙门（广州、武昌府和昆明）。3个省（山西、河南和山东）不属于任何总督府管辖，还有2个总督府各由1个省组成（直隶和四川）。两江总督的治所南京位于江苏，江苏的省城在苏州，但南京的治所有好几个高级官员（一个副总督和一个省级督学），在其他省级治所没有这些官员。在18个省区之下又分为77个道，其中一些又设有分守道和分巡道。道一级下有三级设置，即：府、州、县（直隶厅）。[17]p357
如此设计，不仅是为了分割资源占有权力，达到相互掣肘，更重要的是为了确保税收的正常来源，使得清廷避免可能威胁统治的地方势力的集中或巩固。所以在政区划分上的考虑，是“大体上随着各地文区结构的变化而变化，因而行政管理的安排和治所所在地的性质，也是随着这种结构的变化而变化”。[18]p362-363
这就是唐宋以后，随着国家力量的增强，行省体制也逐步强化，地方独立远远逊色于汉代的州郡，直至清代以来，国家权力越来越根植于地方的社会力量，尤其是地方州县制度的进一步完善，乡镇一级的单元体系也进一步加强和完善。使得乡镇、甚至村落成为州县以下的低层次级别，在一般情形下，也很难超越县一级的管理。大一统的根基愈加牢固。当然，尽管各省有相当强烈的区域保护或者地方力量存在，但是最终再也没有出现分裂或者长时期的区域割据单元，始终是大一统的国家。
三
关于国家资源、财赋的集中调控和统一分配问题，在古代政区划分与中央一统的权力关系演变中十分明显，而且以唐宋为界限，呈现出转折特点。表现在：唐宋之前，地方掌控的财赋权力稍大，为削夺地方权力，专设了转运使。而自元代至明清，尤其实现省制后，地方财权大削，再加之清代在各省巡抚之上又增加了直接对朝廷负责的总督。地方财赋收归中央，由中央一统财赋变得十分明显。
具体来看，唐宋以前，资源调控集中于土地和人口，这两个方面是中央和侯国、豪强直接争夺的主要焦点，而且以占有土地和人口的多寡来衡量和显示统辖能力。如两汉前期，经文帝、景帝、武帝三朝，限制和剥夺诸侯国资源而达到集权。表现在汉景帝中元五年（前145），收回原来属于皇室和诸侯王的山泽盐铁，归大司农以官营，分割土地和人口以限制诸侯坐大。之后的南北朝时，宗王、都督兼领治所的州刺史，不仅完全控制各自势力范围内的资源、财富，对其它各属州也有指挥、督察和征调物力等权力。[19]由于豪强霸占土地和人口，均直接削弱了中央对资源的占有和调控权力，形成地方坐大的格局。所以隋朝建立后，在集权一统方面一改魏晋时期弊端，十分重视对土地和人口资源的控制，从豪强大土地占有者处夺取隐占的依附农民，以扩充国家控制的编户齐民。唐代时，县一级依照户口数和地望轻重划分出若干等级，县令职责中的“敦四人之业，崇五土之利” [20]p1921就是专门对资源人口和土地资源而言，是要为国家提供赋役。
宋初在政区划分上，把力气花在控制地方财赋方面。表现在采取了“制其钱谷”的办法，取消唐的方镇，设转运使。当然，转运使在唐玄宗年间设置，主要为转输江淮财赋至京师。宋代设置诸道转运使，在于“以总利权”，[21]即为便于有效调控和管理各地财赋，以综领督办各路府州县的财赋等项目。这就是为什么河南、湖广、江西等行省治所多不设在辖区中心，却置于辖区北部距京师较近的水路交通干线上，很大程度上也是直接为中央督办、转运各地财赋。这也许就是有人所说唐宋道、路政区的出现，“与交通网络有关，或与经济地理上资源交换与流转有关”。[22]p29
当然，宋代各地区之间的财赋有差异，江南六路是财赋重地，“国家根本，仰给东南” [23]p10796查宋徽宗宣和元年（1119）户部记录上供财赋数字，两浙路以四百余万匹、两，高居榜首，依次而减的是江南东路、江南西路、两淮南路、福建路、荆淮南路等。而位居北方的河北、河东、陕西等路则恰恰相反，别说上缴，连自给都不足，朝廷每年还要拨付款项补助地方军政费用。转运使有责任给土地瘠薄、人口稀少的路调集粮款以补不足。如京西路“其壤地瘠薄多旷而不耕，户口寡少多惰而不力，故租赋之入于他路为最贫，每岁均南馈北，短长相补，以给军吏之奉”。[24]249所以说，宋代的转运使承担了将财赋由原先的余留州县向后来的行省转输的角色。
整体来说，自魏晋至唐宋以前，州是地方高级行政单位，也是相应独立的地方财政单位。中央和地方在财赋的分配上，还是显示地方强于中央，地方财赋，首先聚于各州，然后再作上供朝廷和留作地方费用之类的分配。表现在州县所余留财赋多于上缴中央之财赋。顾炎武也说：“一县之用，常宽然有余，又留一县之官之禄，亦必使之溢于常数，而其余者然后定为解京之类”。[25]74但经济实力很容易为地方坐大提供物质基础，不利于中央集权和社会一统。
元代在州之上有路及宣慰司以及行中书省，财赋先由路及直隶州（府）征集，而后送往行省，再由行省储藏或转运上供朝廷。行省代表朝廷集中各路州的财赋于行省治所，是元代中央与地方财赋分配的关键。这就如黄溍所说：“窃惟昔之有国家者，藏富之所，散于列州。而今也，藏富之所，聚于诸省”。[26]181当然，各地财赋集中行省后，自然就出现了解运京师、上供朝廷与各省留用的问题。
元代各行省上供的财赋也是不均衡的，如经济富庶的江浙、江西、湖广等江南三省为最多，而岭北、辽阳、甘肃、云南等行省，不仅税粮、课程岁办额较少，而且岭北等行省的经费也主要由朝廷拨赐，此外还有盐引、杂彩、粮食、金宝等赐与。《元史·地理志》所言：岭北、辽阳与甘肃、四川、云南之边，唐所谓羁縻之州，往往在是，今皆赋役之，比之于内地。
行省作为元中央与地方行政统属中的重要环节，代朝廷起统摄节制的作用。在行省所辖区内，行省有权调整路府州县的赋税数额，但多半是限于高低上下、此增彼减的调整权。总税额和由于水旱灾害蠲免的数额，则一定是取决于元中央的政令。如延佑七年（1320）令增两淮、荆湖、江南东西道田赋，赈大都、净州等处流民等。[27]p601又如由中央委托的直属于中书省或行中书省的都转运盐使司等所办的盐课、茶课，是国家财赋收入的大宗，直接归中央和行省掌握，路府州县完全服从于中央而几无独立性，以至于“自一钱以上，郡县毋得擅用府库”。[28]p143
明代财赋资源的调控特征是中央集权而地方又略有余财。其中布政使司（省）是重要的中间环节。在三司督抚制下，督抚综合了三司的权力，原来属于中央政府的一部分权力也赋予了督抚，督抚拥有一省或数省的财赋权，方便了中央对地方的管理。当然，明代中央对地方的财政援助也是一种调控。例如赈灾和兴修水利。陕西是明代救荒的主要对象，这里气候、农耕环境恶劣，水土流失严重，抵御自然灾害的能力较弱。武宗初年，户部便发银二十万两赈济该省。[29]p757明末，陕省受灾空前严重，就无力赈济。又如治河，黄河在中下游的山东、河南经常决口，为保住运河，防止黄河决口，多次大修，每次耗银都不下数十万两，基本均由中央拨给。[30]p2047-2073一般认为明中央与地方盐税的分割比例就是八分起运，二分存留。[31]p3138-3139明代的大部分时期，行省作为地方财政单位存在，也就是说，省作为地方财政单位已经形成定制。
清代将各省的所有财赋“悉数解司”，所有开支“事后奏销”。嘉庆《大清会典》卷12《户部·田赋》云：“各省库储每年于春秋将实在存库银造拨册报部，核明除存留支用及协饷外，余皆候部拨用”。布政使司申报存留之际，还需要将“每岁经费之数”先申报巡抚等，由巡抚咨请户部核定。[32]p99当所有财赋“悉数解司”后，地方官府的日常收支就被置于中央户部的严格管理之下，户部直接管理财赋收支的上报、下拨和事后奏销。奏销不仅以钱粮的正常赋税收支为对象，就连正常以外杂款的收入、支出也包括在内，即所有规定正款以外的地方官府征税、支出、调拨、贮集等，都归于奏销之列，被置于朝廷管辖之内。
清代的财赋集权达到了鼎盛。不仅使汉唐以来国家在财赋管理上的某些区域性或割据性因素荡然无存，而且仅明代的部分包干政策也被砍掉，地方的财赋收入、支出，由户部直接过问，省级以下的地方官府开支动帑，也必须禀报和听命于户部，不能有任何独立行使和任意安排的权力。为此，各省自行经营筹划，耗羡归功后，又征收厘金，实行捐输等，最终演化为地方独立的财政体制。这是后话。当然，清廷资源集中调控的办法，也促使清中央财赋集权瓦解，进而分化为中央户部与地方各省并立且平行发展的财赋系统。
一统政治体制下的行省制度使得全国的财富得到适当的调整，形成如许倬云所说的“没有任何一个地区可以独肥，也没有任何一个地方独瘦”。国家一统的权力得到很好的体现。遇到地区饥馑，国家不是从其他区域“移民救粮，就是移粮赈民。经过不时的互通，无论什么地方也难以有长期累积的资源，更不用说从别处剥削而来的累积财富。” [33]p35所以说，行省制度中的中央与地方在资源利用上的关系是在特定的历史条件中相互联系、相互作用而形成的一种动态结构。
到了近代，各省核心地方出现了城市，尤其是一些大城市，逐渐形成了城市体系网。而不论是城市中心，还是城市网的中心，往往又是行省的政治、经济、文化等的核心地带，是巨量财富的集中带。这些地带，比如西安、武汉、广州等，调控了资源的流动。粘合于城市体系中的行省，一方面需要输出本区域的资源给邻近行省的城市，实现交换；另一方面，也需要周围行省城市所有的资源，供己所用。这样，又更加依赖周边或邻近行省城市的资源供给。比如，明清时期，江南地区经济发展中所需要的粮食、肥料、煤、铁等都需要从另外的行政区调给。这就又在另一个层面上加强了国家的调控力量。国家在一张极大的城市网络体系中，只要管理控制好几个富有的主体功能区，就能轻而易举的做到疆土内资源的调控和配置。也就是说，大城市的出现，为中央一级调控和利用资源提供了另外一条途径，从经济上控制，而不是政治行为。显示了城市网络从流通领域对国家调控资源的强化作用。尽管“从汉朝开始一直到清代，全国性的市场网一直存在”。[34]p24不过要注意的是，城市只是调控了资源的流动，而不存在城市联合体的机构，即城市之上和中央之下的环节，国家权力始终凌驾于经济体系的运作功能之上。
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（资料来源：《中国人民大学学报》2009年第6期）
