公元1644年清朝建立，定都北京。次年，西宁等地区归入清朝版图。清初八十年间，对西宁一带的政区划分和军政建制，一如明制，未暇经理。在青海牧区则由蒙古和藏族游牧，由和硕特汗王管理。迨平定罗卜藏丹津反清事件后，加强中央统治，改革军政建制。除仍设西宁镇总兵和在西宁道派驻按察司俭事以外，雍正二年1724改西宁卫为西宁府，属甘肃省，下辖西宁、碾伯等县，尔后又辖大通县、丹噶尔厅、贵德厅、循化厅、巴燕戎厅共三县四厅。对青海牧业区，雍正元年以前，俱派理藩院司员驻扎西宁办理其有关事务。雍正二年设“钦差办理青海蒙古番子事务大臣”，首任办事大臣达鼐，蒙古正白旗人，散秩大臣，雍正三年到任。办事大臣衙门，初设于青海湖边的察罕城。由于该处气候寒冷，历任大臣多不亲往，而驻西宁城内，故又称西宁办事大臣。广大牧区归办事大臣管理，上隶于理藩院，因而成为清王朝的一个特殊政区。该地区的蒙古族和藏族不执行全国统一的《大清律》，他们分别执行适合各自特点的法规。蒙古族执行《蒙古律例》，藏族执行《番例》。《卫藏通志》载：“雍正十二年1734．，颁给唐古忒字律例，系西宁夷情衙门从蒙古律例内摘出翻译者”①共68条，涉及偷盗、伤害、军事和民事等诸多内容。西宁办事大臣是朝廷命官，他全权代表中央王朝在青海蒙藏地区行使统治权。《番例》可以体现清王朝对青海藏区的施政思想和管理措施。主要有如下五个方面。
一、对地方官吏即千百户的管理和处分
清朝于雍正四年1726后陆续派员收缴明朝给寺院上层颁发的国师、禅师等印敕，废除以前的基层军政体制，代之推行千百户制度。千百户制度的内容，“其族内人户，千户以上，设千户一员，百户以上，设百户一员，不及百户者，设百长一员，俱由兵部颁给号纸，准其世袭。千百户之下，设散百长数名，由西宁夷情衙门发给委牌。”②后来设定，千户准戴五品顶戴，百户六晶顶戴，百长九品顶戴。这批首任千百户百长由西宁办事大臣衙门委任，之后如有空缺，由办事大臣呈报，换给执照。《番例》对千百户等基层官员有较强的约束力，其中规定，对耽于职守或违犯法规的千百户可给予必要的处分，处分形式可归纳为三种。1、革职：“对敌败绩及行军纪律”条说，“至一部落人等，或一半打仗，或一半败绩者，将败绩之千户、百户、百长等革去职衔为平人……”。《番例}还规定：“凡部落不分管束不管束之头目等，知其在逃外番而给马匹骑往者，革去等级……”。2、削减职权：部落的千百户等职务以其所辖人户多寡为依据而命名，换言之，他们所下辖的户口多少是其权力大小的基础，《番例》则通过改变他们所辖人户数限制其职权。“杀死逃人，头目不报”条规定：“凡将外地逃来之人杀死，而该管干户等隐匿不报者，罚人七户，百户等罚人五户，管束部落之百长等罚人三户。”所谓罚人若干户，就是从其所管辖范围内调出若干住户，使之对已被调出者不再拥有管理权，缩小其原有职权。“凡头目对敌，或别部落之人败绩，或有一部落头目能打仗救援者，将败绩之头目等所管部落内，撤出五十户人，赏给打仗之人。”按照规定，如果千户、百户、百长等头目对敌作战败绩，将所管之人俱行撤出。千百户头人受罚而成为光杆司令，没有可以管理的部属，这与革去职级差不多。3、经济处罚：经济赔偿和加倍处罚是《番例》处理大小纠纷的主要手段，凡违犯有关律例者均难逃严厉的经济处罚，千百户也不例外。《番例》禁止任意伤害奴仆，“凡人将奴仆用箭射、刀砍、及割去耳鼻者，若千户等罚四九，百户等罚三九，管束部落之百长等罚二九，小百长等罚一九，小头目及平人罚牲畜七件”。“讨贼不与”条说：“凡拿获发觉贼犯，讨取不与，以致逃脱者，千户等罚五九，百户等罚四九，管束部落之百长等罚三九”。这里提及的九之数指在当时的司法活动中罚取牲畜的数额，一九之数为马二匹、犏牛二头、乳牛二头、三岁牛二头、二岁牛一头，共计九头；二九之数为此数之二倍，依次类推。如果当事人没有马匹，可以用犏牛代替。从以上律文可以看出，根据《番例》规定，千百户不仅没有豁免经济处罚的特权，反而其职级越高受到的处罚越严厉。为了有效地管理千百户头人并通过他们统治各个部落，西宁办事大臣衙门定期派员举行会盟，重申各自的权利、义务。“原设一年会盟一次，三年后，间年会盟一次。乾隆二年，西宁总理夷情副都统保祝，似四十族番民渐知礼法，奏改间二年差章京一员、守备一员，带绿旗兵二十名、蒙古兵五十名，前往会盟一次。”③《番例》专辟“会盟不到”条款，其中规定，凡会盟一经传知，务必如期到会与盟，千百户如有推故不到者，罚五至十五条犏牛；过期不到者计日加罚犏牛。《番例》保证会盟如期举行，加强对各级部落头人的管理。
二、控制部落武装
历史上，藏族各部落都有自己的武装，各部落普遍实行寓兵于民的兵役制度。部落武装具有较强的战斗力，是一支不可忽视的军事力量。藏族部落武装，由西宁办事大臣调动节制。《番例》在军事方面作了特别规定。第一，武装调度。部落武装除保证部落自身的安全外，还要担负起守卫国家边疆的任务。平时加强警戒，若发现异常情况则主动采取相应措施。“凡敌人侵犯边境，所有寨落凡头目等各将家产、牲畜收回，即带领所属兵丁，速行前往所犯地方齐集……齐集之后，即共同商议，协力剿杀”。对那些不按规定行事的千百户头目给予严厉的经济处罚。《番例》还说：“出兵派定，若有千户等不去者，罚犏牛五十条，百户等罚犏牛四十条，管束部落之百长等罚犏牛三十条。凡管束部落之百长等带领全寨部落不去者，以军法治罪。指定前往地方，违限一日不到者，千户等罚犏牛七条，百户等罚犏牛五条，管束部落之百长等罚犏牛三条。违限数日者，计日递加罚牛。”在藏族部落地区的基层官吏中，千户的地位最高，职权也最大，能向千户下达出兵任务并对违抗命令的千户给予处罚者，唯有中央政府及其派出机构西宁办事大臣衙门，可见，藏族部落武装的调动权操在清王朝之手。第二，武器管制。部落武装的武器装备主要依靠兵员自理和集体购置两个途径解决。武器装备平时由个人或集体妥善保管，唯在战时才由兵员使用。《番例》严格禁止平时动用武器。违者就要受到处罚：“千户等擅动兵器者，罚二九，百户等罚一九，管束部落之百长等罚牲畜七件，小百长等罚牲畜五件，小头目以及平人罚牲畜三件”。根据《番例》规定，所谓五件之数者，指犏牛一头、乳牛一头、三岁牛一头、二岁牛二头。因此七件、三件之数亦应是品种和年龄不同的七头或三头牛。《番例》三令五申禁止部落成员外逃，而对那些“聚众携械同逃”者又有专门规定。该条款要求，凡本寨部落人内，如有二十人以下携带军器逃走者，本寨人等即行追赶；若二十人以上携带军器逃走者，其邻近寨落的头目等．立即帮助追赶，违者罚服牲畜。对私自买卖军火者，除其枪支弹药俱行入官外，还要给予鞭笞及数九罚服。足见对武器管制的严格程度。第三，军事纪律。《番例》要求，战时部落武装以部落为单位编队，千百户百长等充任各自部落的领队官。行军以旗为标帜，兵员不得脱离各自的队伍，军中偷窃他人鞍辔、笼头等物者坐以盗贼罪鞭笞，夜间喧哗掌号者治罪，失火者斩首。对俘虏不得虐待也不宜重用。“凡各处领兵头目，务须安定地方，抚绥番民，严束所属之小头目并兵丁，不可抢夺胡行，不可骚扰良善番民。若能安定地方，抚绥番民者，当奏闻奖赏。倘头目违例，不行约束，任其所属兵丁，抢夺胡行，不分良莠，妄称贼盗者：希图获利，混行杀害者，从重治罪”。战场上，提倡官兵互相帮助，奖赏救助战友并扶上马者。作战时不探敌方虚实，盲目用兵、不能协同作战、对敌败绩者，分别处以经济赔偿、抄没家产、削减属民、革除职级甚至斩决等处罚，奖励那些善于用兵、英勇作战、功勋卓著的将士。
三、掌握司法权力
《番例》禁止偷盗、伤害以及一些民事案件的发生，一旦发生类似案件，它也有一套相应的处罚措施。凡偷盗案件一经发现，在追回赃物的同时对当事人给予严厉的经济处罚。“凡偷盗金、银、貂鼠、水獭皮张等，并财帛布匹，及吃食粮米等物者，俱照数赔还。如所偷之物值二岁牛者，罚二九；值羊价者，罚一九；不足半价者，罚三岁牛。”《番例》还说：“凡偷猪狗者，罚牲畜五件，偷鸡、鸭、鹅者，罚三岁牛，并还所窃之物。”如果偷盗僧人财产，盗贼之家产、牲畜都要抄没入官。根据规定，凡同时偷盗他人马匹、骆驼、牛、羊等四项牲畜者要处以极刑。如果一人所为则不分主仆绞刑处死；二人合伙作案斩决为首者，三人以上团伙作案，斩决两名主犯，其余或鞭笞或九数罚服。伤害案件通常以经济赔偿形式解决：“凡斗殴打架，伤人眼目、手足者罚三九，轻伤平复者罚一九，若孕妇堕胎者罚一九；若用鞭棍、拳头打人者，罚牲畜五件，互相斗殴者免罚；若折人牙齿罚一九，披去缨发者，罚牲畜五件。”如果致死人命，则视其动机和情节作不同的处理：凡人因戏以致误伤人死者，罚肇事者三九牲畜给予死者家属。“凡头目及平人有挟仇陷害，放火烧死人者，放火之头目绞，除妻子外，将家产、牲畜抄没，给予事主；若系平人斩，除妻子外，将家产、牲畜抄没，给予事主”。
《番例》要求各部落、各牧户均在自己草场界内从事畜牧业生产，越界放牧，无论头目还是平人均罚取犏牛，有的罚牛多达五十头。为保证畜牧业生产安全，严禁草场内用火；若发现有人纵火，则罚一九牲畜，造成烧死牲畜、人员等恶果者，严厉惩治。提倡合乎道德准则的两性关系，调戏他人之妻，罚一九牲畜。奸淫人妻，罚取奸夫五九牲畜，奸妇交本夫处死，若不处死，则将罚服牲畜不给本夫而给其部落头目。《番例》保护已有婚约的姻亲关系，如果谋娶已有媒定之女子，则对主婚与谋娶之人各罚一九至三九牲畜，令该女离异，仍归前夫。夫妻间正常离异，陪嫁物件全给女方，除夫妻和睦时花费物件外，离异时的财产按规定分割。凡过往藏族部落地区的人员，当地牧户提供必要的食宿条件，保证其生命、财产安全，“如有不令歇宿，以致冻死者，抵赔外罚一九，未死者罚二岁牛；留宿被窃财富者，着落房主赔偿”。
《番例》这些禁止性的行为规定以及对于犯事者的处罚标准，为处理各种刑事、民事案件提供了法律根据。但这些律例的具体实施，则山各级部落头人依照其管理权限来完成。从《番例》所提到的基层官员及其名称看，藏族部落首领大致可分为千户、百户、管束部落之百长、小百长和一般头目或十户长等五级。各级头人只能调处其辖区内的纠纷，两个平行的部落之间的纠纷只能由共同管辖它们的上一级头人或行政主管出面解决。比如，百户部落间的诉讼只能由千户出面调处，千户部落间的矛盾则由西宁办事大臣调解。无论个人或部落之间的纠纷，如果不通过上一级部落头人或行政主管而私行和解，则被认为是犯罪私完，有关责任者要受到处罚。“凡犯罪发觉，二犯不得私议。如私议完结者，千户等罚三九，百户等罚二九，管束部落之百长等罚一九，小百长等罚牲畜七件，小头目及平人罚牲畜五件。”通过分级管理诉讼的办法，将藏族部落地区的最高司法权掌握在清王朝的代表——西宁办事大臣手中。
四、限制人口流动和民间贸易
《番例》有这样一句话：“如有首告之人，将罚服牲畜赏给一半，仍听出首之人自行择其愿往之处居住。”把允许自由择地定居作为一种奖赏手段鼓励人们检举揭发各种违法犯罪人员，说明一般人没有自由定居的权利。一般人员必须固定在某一势力范围或区域之内居住，擅离居住地者被视为逃人，受到处罚。《番例》68条之中，有关处置逃人的律例达10条之多，足见对部落人口流动的限制程度。对逃人首先由本部落组织兵马追赶缉拿，“凡本寨部落人等，齐行逃走者，不拘寨落，照出兵例追赶。”如果本部落二十人以上携带军器结伙出逃，那么邻近的其他部落就有义务协助追赶；邻近部落的头目要积极准备粮秣马匹，立即无条件追捕；若有不追拿或不协助追拿逃人，事后不上报部落成员出逃缘由者，依据责任和情节，给予三至五十条犏牛的处罚。逃人一旦被追及，追赶者可将其中的为首者杀死，并将其人口、牲畜及其他财产俱给追赶之人；如果为首逃人纵脱，可将其财产分给追赶之人，但人口归逃人原来之主。如果追拿者自身有损失，应该得到一定的补偿。“若追拿逃人，格斗致死者，如有所掳之人，给死者之家一名，加罚三九牲畜；若无所掳之人，向该管头人之为首头目名下，追取三九牲畜赏给。”看见逃人而不组织追拿的头人要受到处罚，尤其严厉处置那些明知是逃人还要给他们提供马匹等牲畜使之骑逃的人，当事人若为头目则给予革职、撤出其所管辖部落、抄没家产等处分，若系平民则斩决并抄没家产。若遇他部落逃人，不准容隐，“凡无论何处逃人，不拘何处头目捉获者，将为首之逃人限二日内，速行解送西宁。”能解送他处逃来之人者可受到一至数匹绸缎、毛青布等物的奖赏。千户、百户、百长、小头目等部落头人进入内地，必须请示有关管理部门获得允准，私自进入内地者一旦被查出，就要罚服。《番例》通过一系列严密措施，将藏族部落民牢牢地束缚在各自的居住地上，不许相互流动，依此保证社会的稳定。
由于地理环境、气候特征以及社会生活的不同需要等原因，汉藏两地的产业有很大的互补性，因此自唐代以来以茶马互市为代表的汉藏贸易久盛不衰。但历代封建王朝出于政治、经济等方面的考虑，严格禁止汉藏以及藏族和其他民族的民间贸易，法律自然体现了统治阶级的这种意志。《番例》说：“凡唐古特人等，不许私自与远处蒙古、番子、回子人等贸易，或使人贸易及探望亲属，或出卡伦，邀接货物贸易”。看来，青海牧区各部落的藏族人民与汉、蒙、回等兄弟民族的民间贸易素有委派专人贸易、借探亲之机兼做生意、外出关卡接应货物等多种形式，但这些形式的贸易均被明文禁止。若有人违禁，将为首贸易之人绞刑处死，抄没家产，为从者各鞭一目，并罚三九牲畜，其贸易财货俱行入官。“若出卡伦贸易，或私探亲属，看守卡伦之人不行拿获，被旁人首告者，将卡伦之头目革去等级，财产抄没；放卡之人各鞭一百，罚服三九牲畜，入官比罪。”在《番例》所有禁令之中，这一条款最为严厉。对民间贸易的限制，从经济、政治上控制了藏族部落地区。
五、提高法律效力
法律的职能是约束社会成员的行为，调整各种关系，保证社会机构的正常运转。如何使法律充分发挥其效能，最大限度地为自己服务，这是统治阶级在立法和司法过程中首先要考虑的问题，而《番例》在这方面给予了更多的重视。第一，追究领导责任。青海藏族部落地区的千百户由清王朝及其派出机关任命，颁给委牌、号纸。这些部落头人作为朝廷命官拥有种种职权，比如，组织生产、管理百姓、征收赋税、摊派差役等，其中有些内容甚至成为特权。法律极力保护他们的利益。《番例》规定：“凡平人公然毁谤千户者，罚二九，毁谤百户者罚一九，毁谤管束部落之百长者，罚牲畜七件。如背后毁谤者，质讯是实，亦照此例问拟。詈骂小百长者，罚牲畜五件；詈骂小头目者，罚牲畜三件。”专辟律例明文保护干百户的声誉，对其经济利益的保护更不必说了。与此同时，千百户头人对朝廷还要尽相应的义务。千百户不仅自己要守法，而且还要教育全体部属遵守法规。如果千百户犯法，从严惩处，同一罪行，犯事者职务级别越高，所受到的制裁越严厉。对属民疏于管理，致使他们违犯部落法规，给社会造成严重危害，那么除了处罚当事人之外，还要追究所管千百户的领导责任。有人违犯边贸禁令，“如有明知违例，该管带头目故纵者，查系从何部落发觉，即将该管部落之千户等罚犏牛五十条，百户等罚犏牛四十条，管束部落之百长等罚犏牛三十条；小百长等革去等级，罚三九；十家长各鞭一百，罚一九牲畜之价。”第二，负连带责任。根据《番例》规定，若遇是非难辨，则往往责令当事人起誓，依此裁定曲直。“凡称无力完纳罚服牲畜者，令小头目于该部落内选有颜面之人立誓，具保无力。立誓之后，若被查出者，将查出牲畜罚服外，向立誓之人，罚一九牲畜。”所谓有颜面之人，就是部落中那些具有一定威望、社会地位较高的人。这一规定将部落的其他成员与犯事者连系在一起，使之负连带责任。“头目窝盗”款规定，若涉嫌隐匿盗窃罪而不承认，即令嫌疑人之叔、伯立誓，若无叔、伯，则令其叔、伯之子立誓。事后一旦证明涉嫌者有犯罪事实，先前立誓之人就要受到严厉处罚。这是典型的近亲连坐。第三，鼓励检举揭发。《番例》提倡部落成员积极检举揭发他人的违法犯罪行为，“凡告言人罪，将罚服牲畜，给予出首之人一半。”若通贼或隐匿而不行举报，数九罚服。若有人防碍正当搜查等公务，就会受到坐罪处罚。同时，也有一套防止以举服为名陷害他人、为谋取奖赏而诬告他人的措施。在司法活动中追究领导责任，迫使千百户严格管理属民，有效地防止违法犯罪事件的发生，以免自己受到牵连；负连带责任的连坐制，迫使人们阻止亲友、同部落成员犯罪，降低发案率；对检举、揭发行为的鼓励，可以孤立犯罪分子，创造一种扶正抑邪的社会氛围。
综上所述，清朝政府颁行的《番例》，集中体现了清王朝对青海藏区的管理措施。同时，也可以认为，《番例》是清王朝对青海藏族部落地区的一部施政纲领。
注释：
① ②③《西藏志·卫藏通志》，西藏人民出版社1982年第1版第506页．此外，未注明出处的法律文字均转引自周希武《玉树调查记》青海人民出版社1986年3月第l版第189－207页
（资料来源：中国藏学网）