雍正五年（1727），清政府派内阁学士僧格、副都统马喇前往西藏办事，从此正式设立驻藏大臣。这是西藏地方和清朝中央政府关系日益密切的产物，也是清政府在西藏施政进一步完善的结果。乾隆年间，驻藏大臣制度日益完备。到晚清时期，驻藏大臣的人事权又有所变化。 

一、清初对西藏的施政 

崇德七年（1642），我国厄鲁特蒙古和硕特部首领顾实汗率军进藏，消灭了原西藏地方的统治者藏巴汗，成为西藏地区的最高统治者。清朝入关后，顺治二年（1645），顾实汗派佐理藏事的第六子多尔济达赖巴图尔到达北京，向顺治帝上书，表示了对清朝中央政府“无不奉命”的态度。此后直到顺治十年（1653），顾实汗几乎每年都派使者到北京向顺治帝问安奉贡，西藏地方和清朝中央政府间关系密切。为了崇尚藏传佛教以安蒙藏地区，顺治帝也多次派使者前往西藏延请达赖喇嘛。顺治九年（1652），五世达赖喇嘛到达北京，顺治帝给予隆重礼遇。达赖喇嘛返藏时，清政府赍送金册金印，封五世达赖喇嘛为“西天大善自在佛所领天下释教普通瓦赤喇怛喇达赖喇嘛”。与此同时，清政府派大臣携带金册金印入藏，册封顾实汗为“遵行文义敏慧顾实汗”。顺治十一年（1654），顾实汗在拉萨病逝，其子达延汗从青海到拉萨嗣汗位。这就是清初中央政府在西藏实行的政教分离制度，以达赖喇嘛管理藏传佛教事务，以顾实汗家族管理行政事务，通过他们间接统治西藏地区。 

二、西藏局势不稳和驻藏大臣的设立 

康熙二十一年（1682），五世达赖喇嘛圆寂，他生前委任的第巴（清西藏政务管理者）桑结嘉措为了维护自身的权益，在五世达赖喇嘛故去后长达15年秘不发丧，并私立仓央嘉措为六世达赖喇嘛，千方百计削弱和硕特蒙古在西藏的势力。康熙四十二年（1703），拉藏汗成为西藏地方的最高统治者以后，袭杀桑结嘉措，废黜仓央嘉措，另立意希嘉措为六世达赖喇嘛。但是黄教上层僧侣和青海蒙古首领察罕丹津等人不承认意希嘉措是六世达赖喇嘛，他们以格桑嘉措为六世达赖喇嘛，公开向拉藏汗争权。西藏局势处于动荡之中。在这种形势下，康熙帝派理藩院侍郎赫寿前往西藏，协同拉藏汗办理事务。这是清政府首次派官员入藏办事，也是清政府设立驻藏大臣的先声。 

康熙五十六年（1717），厄鲁特蒙古准噶尔部首领策妄阿拉布坦派遣大策零敦多布率兵6千袭扰西藏，拉藏汗被杀，所立意希嘉措也被废除。和硕特蒙古顾实汗及其子孙在西藏的执政至此结束。准噶尔军烧杀劫掠，给西藏社会带来严重灾难，引起西藏僧俗人民的反抗。清政府为稳定西藏局势，在康熙五十七年、五十九年先后两次派兵进藏，终于驱逐准军，收复拉萨。格桑嘉措也被清政府册封为“宏法觉众第六辈达赖喇嘛”。这以后，清政府开始任用在驱逐准军过程中立功的原拉藏汗旧部康济鼐、阿尔布巴、隆布鼐为噶伦（藏语音译，清西藏地方政府主要官员，由四人组成），共同主管政务，通过他们贯彻执行清政府对西藏的施政措施，并封康济鼐、阿尔布巴为贝子，隆布鼐为辅国公，留3千名满汉官兵驻守拉萨。废除独揽大权的第巴职位，任用藏族领袖人物管理西藏，这是康熙年间清政府在西藏施政的重大变化。 

雍正元年（1723）初，清政府为了减少军费开支，决定撤回驻藏官兵，提升理藩院郎中鄂赖为内阁学士兼礼部侍郎，前往西藏办事。同时，增加颇罗鼐、扎尔奈为西藏噶伦。五月，青海罗卜藏丹津发动叛乱。为防止其逃往西藏，清政府派都统鄂齐、学士班第、提督周英等率兵2千入藏。雍正三年（1725），清政府决定康济鼐总领西藏事务。但是，以阿尔布巴为首的前藏贵族势力反对以康济鼐、颇罗鼐为代表的后藏势力，众噶伦之间矛盾激化，致使西藏局势又处于动荡之中。对此，雍正帝也有所察觉。鉴于西藏局势长期动荡不定，噶伦之间互不协调，清政府决定设立驻藏大臣。雍正五年正月，雍正帝谕示，把内阁学士僧格、副都统马喇差往达赖喇嘛处。这是清政府设立驻藏大臣的开端，表明清政府加强了对西藏地方的直接施政，标志着清朝统治西藏进入了一个新阶段。 

当僧格、马喇还在赴藏途中，阿尔布巴一伙制造变乱，杀害了康济鼐，还准备击杀颇罗鼐。清政府闻报后，派都察院左都御史查郎阿和护军都统迈录、西宁镇总兵周开杰率兵入藏。后来，颇罗鼐击败并俘获了阿尔布巴。查郎阿等到西藏后，会同僧格、马喇彻底平息了阿尔布巴之乱。清政府先后封颇罗鼐为贝子、贝勒、郡王，在驻藏大臣的督导下总理全藏事务。 

三、驻藏大臣制度日益完备 

清政府虽然设立了驻藏大臣，但是，直到乾隆朝中后期，对西藏的施政在很大程度上仍是通过西藏地方僧俗贵族进行，驻藏大臣只是起着督导作用；而且，驻藏大臣也一度从2人减为1人。乾隆十二年（1747），颇罗鼐病故，其子珠尔墨特那木扎勒袭封郡王后，与达赖喇嘛关系恶化，并妄图发动叛乱。清政府对此有所察觉，乾隆十四年，驻藏大臣恢复为2人。珠尔墨特那木扎勒叛迹日炽，乾隆十五年（1750）十月十三日，驻藏大臣傅清、拉布敦计斩珠尔墨特那木扎勒，他们二人随后也被叛乱者杀害。叛乱平息后，清政府于次年对西藏行政体制进行了改革，颁布《酌定西藏善后章程》十三条，规定：在达赖喇嘛和驻藏大臣领导下，由噶厦（藏语音译，由噶伦四人组成的西藏地方政府）管理西藏政务；军政、司法、差徭等各方事件，都要遵照达赖喇嘛和驻藏大臣指示办理；对西藏地方重要官员的任用，也要由达赖喇嘛和驻藏大臣请旨办理。达赖喇嘛的地位和职权得到提高和巩固，并与驻藏大臣一起处理政务。乾隆四十五年（1780），驻藏大臣开始有办事大臣和帮办大臣之分。 

乾隆五十三年（1788）和五十六年（1791），廓尔喀（今尼泊尔）对后藏发动了两次大规模入侵，扎什伦布寺遭到严重破坏。廓尔喀入侵西藏暴露了驻藏大臣存在的问题，即对西藏诸事听任达赖喇嘛及噶伦等率意轻行，事多不闻，致使驻藏大臣一职竟成虚设，西藏地方官员乘机贪污渎职，内部纷争不息，以致各项制度废弛，弊病丛生。乾隆帝对此十分明晰，决心在驱逐廓尔喀侵略势力后，利用各方面有利条件，整顿和改革西藏地方各项制度。乾隆五十八年（1793），清政府颁布了著名的《钦定西藏章程》二十九条，其中对驻藏大臣的地位和职权作了明确规定：驻藏大臣督办藏内事务，与达赖喇嘛、班禅额尔德尼平等，所有噶伦以下官员及办事人员以至活佛，都得服从驻藏大臣；负责达赖喇嘛、班禅额尔德尼以及各地黄教胡图克图灵童转世的金瓶掣签；督管西藏边界贸易以及各种外事活动；管理财政；管理西藏地区军事防御；负责西藏地方司法。《钦定西藏章程》的颁布，完备了清朝的驻藏大臣制度，也使驻藏大臣的职掌得到了更充分的体现。 

四、晚清驻藏大臣职权的削弱与重振 

晚清时期，国势衰弱，朝政腐败，帝国主义势力入侵西藏，加之有的驻藏大臣昏庸，导致驻藏大臣职权日益削弱。道光二十四年（1844），清政府决定商上（清西藏地方财政机构）及扎什伦布寺一切出纳，仍听该喇嘛自行经理，驻藏大臣毋庸经管，驻藏大臣失去了对达赖喇嘛和班禅额尔德尼两处商上收支的审核权。道光二十五年，清政府决定驻藏大臣停止对哈喇乌苏地区卡伦的巡查，驻藏大臣又失去了对西藏地区边界的巡查权。清政府同时还责成噶伦等校阅营伍、操练藏兵，使驻藏大臣失去了管理西藏地区军事的权力。宣统三年（1910），清政府根据驻藏大臣联豫奏请，裁驻藏帮办大臣，设左右参赞各1人，禀承驻藏办事大臣指示筹划全藏一切要政，监督三埠商务。正当清廷欲重振驻藏大臣职权之际，不久，清王朝被辛亥革命推翻，驻藏大臣建置亦告结束。 

清朝共有114人任驻藏办事大臣和帮办大臣，其中虽然良莠不齐，但驻藏大臣在维护国家主权和领土完整、抵御外来侵略势力、稳定西藏社会秩序和发展经济中的作用是应当充分肯定的。 

作者简介 

赵云田，1943年生，北京人，中国社科院近代史所研究员。1993年开始享受国务院颁发的政府特殊津贴。著有《清代蒙古政教制度》、《中国边疆民族管理机构沿革史》等，清史《藩部封爵世表•四大活佛世表》项目主持人。