管理体制的变革是北京城市化进程启动的制度基础，市政设施建设是北京城市化进程的物质基础。民国建立之后，国家政体发生根本性变革，北京的城市功能越来越向多元化方向发展，原有“皇权至上”“满汉分居”的城市结构逐渐瓦解。城市内部，皇城禁苑相继对外开放，王府井、西单等商业新区兴起，东西南北几条大道贯通，城市格局逐渐从封闭僵化转化为开放、流动状态。道路、沟渠、新式建筑的兴建改变了北京传统的城市风貌。电力照明、电报电话、新式交通工具、自来水等带有现代城市元素的公共事业逐渐起步，市民的生活环境进一步改善，北京的城市化色彩进一步凸显，城市化进程加速。
明清以来，北京的“国都”色彩持续凸显，政治因素统领一切。作为国家政治中枢，整个城市以皇城为中心，为皇权政治服务是其最为重要的职能，功能单一。同时，由于城市形态特殊，北京并不存在一个独立的专门性管理机构，中央政府与地方机构共同承担城市管理职能。具体言之，步军统领衙门、五城兵马司与顺天府共同负责京师地区的治安、诉讼、赈恤、道路、沟渠治理等公共事项。
清代后期，皇权专制能力逐渐下降，加之“经费不裕”，“事权不一”，京师之地原有的多头管理体制弊端不断暴露。庚子年是一个重要的时间节点，八国联军侵入北京，实行分区占领，中央政府西逃，京城原有的管理体系解体，形成了暂时的权力真空，社会陷入混乱，城市秩序基本瘫痪。为了保证北京的正常运转，清廷留守官员与各国占领军协商，由各占领区的士绅出面，组成临时治安机构，当时名称不一，本文统称为“安民公所”，主要职责是协助各占领国对各占领区实施分区管理，覆盖了人口、公共卫生、社会治安等多个方面。安民公所存在时间很短，随着各国占领军撤离北京而解散，但其对北京城实行分区划定管界，动摇了里甲制度这一封建行政根基，打破了清代以来一直延续的内城行政建制。
1901年《辛丑条约》签订之后，清廷逐渐恢复对北京内城的统治权。在奕劻等人的建议下，仿照西方城市警政制度，沿袭安民公所之制，在京城设立了善后协巡总局，主要维护京师地区的社会治安，几乎不涉及城市建设和公共管理等事务，此为北京现代警政制度的雏形。
城市的开放和功能的近代化要求与之相应的管理与维护机制。鉴于善后协巡总局的过渡性质，清政府于1902年筹办工巡总局以替代。工巡总局分为内城工巡局与外城工巡局，除保留善后协巡总局原有的维护治安职能外，增加了城市建设与管理的职能，包括市政工程、交通管理、公共卫生、社会救济等方面。工巡总局仍以治安为首要任务，城市建设与管理只是其附属职能，还处于初级水平。但这一机构已经具备了近代市政管理机关的基本特征，为北京城市化进程奠定了初步的行政基础。
1905年10月，清政府接受时任直隶总督兼北洋大臣袁世凯的奏议，设立巡警部。该部成立之后，立即开始接收工巡总局，将其改组为“内外城巡警总厅”，隶属于巡警部，这也是中国最早的真正具备近代意义的城市警察机构。内外城巡警总厅职能范围广泛，不仅负责京师内外城一切警务，而且还覆盖北京城市化进程中的城市建设与公共事务管理等，包括社会治安、人口普查、市政、交通、消防、公共卫生、社会救济、工商业管理等，分官设职，各司其责。
民国建立之后，内外城巡警总厅于1913年改制为京师警察厅，隶属于北京政府内务部，继续行使原有的各项城市管理职能。随着北京城市化进程的加速，由警察机构统揽城市公共事务的体制已经不能适应近现代都市建设的要求。1914年8月，在内务总长朱启钤的极力推动下，北京政府设立京都市政公所，专门办理市政，有统辖全市执行市政之权。京师警察厅原有的这部分职能被剥离出来，这是北京城市管理体制的重要变革。1918年1月，市政公所开始改制设官，初具近代城市政府雏形。此后一直到1928年，北京一直采取城市双重管理体制，由京都市政公所与京师警察厅两个机构共同负责。二者彼此独立，互有分工，市政公所负责城市规划、基础设施建设、修缮，经费筹措、卫生行政等；京师警察厅负责社会治安、捐税征收、户政、消防、商业管理等。不过并非界限严格分明，在一些具体事务上也需互相协作。
1928年6月，南京国民政府所属国民革命军进驻北京，北京改为北平，北平特别市市政府随即成立，取消了京都市政公所、京师警察厅以及专门管理教育的京师学务局，相关职能被划并到北平特别市市政府下设的各局。北平特别市市政府的设立使市级行政职能开始完备，北平正式成为一个法律意义上独立的城市实体。
市政建设是民国北京走向城市化的重要因素。与沿海城市相比，近代北京在城市建设方面相对滞后。八国联军入侵时期，皇室逃离，国都被入侵者控制，但与此同时，北京也迈出了建立近代市政体制的实验性一步。联军退出之后，清政府开始推行“新政”，对北京的市政建设起到了促进作用。借助于使馆区的建设，城市风貌开始发生部分改变。一直到清朝覆灭之前，国都局势相对稳定，铁路、城市道路、电力照明、自来水等在一些区域修建。这些城市基础设施改善了市民生产与生活条件，构成了北京近代城市化的物质基础。
内政始于道路，道路改造是城市改造的重要前提。在清末“新政”的推动下，北京开始了近代市政建设。清政府首先拨款在繁华地段和官衙集中的东四、东西长安街、前门大街、王府井大街、户部大街等主要街道，采用近代技术修筑了第一批石渣路，逐渐取代原有土路和石板路。巡警机构建立之后，各厅建立了清道队，负责维护道路卫生及整修，并在前门等主要街道种植树木。沟渠整修工程也同时展开，东交民巷玉河、大明壕、北新华街等沟渠均改造为暗沟。
庚子年间，为满足军事需要，德国军队架设了北京通往天津塘沽的电话线，同一时期，丹麦商人也开始在北京经营“电铃公司”，从事京津地区的电话业务。1903年，清政府架设了一条通往颐和园和各兵营的电话线，这是北京最早的自办专用电话。1904年，北京第一个面向社会的电话局开业。1905 年，北京电话总局成立。此后，北京的电话事业陆续扩展至南苑、香山、汤山等地，并开通了上海、武汉、南京、奉天等地的长途电话。
北京的电力照明首先从宫廷开始使用，西苑三海、颐和园是北京最早亮起电灯的地方。19世纪末，东交民巷使馆区开始使用电灯照明。1904 年，由几位华商发起，经农工商部奏准，成立“筹办京师华商电灯股份有限公司”，这是北京首家服务于一般市民的发电企业。此后，北京内外城一些主要街道和部分商户开始安装电灯，供电服务逐渐从宫廷、使馆、军政机关、商户转向民用。1919年又于京西石景山兴建发电厂。同时，电力还逐渐应用到城市道路照明领域，路灯开始出现在一些繁华街道。电力照明的广泛使用，使城市夜晚呈现出不同于白日的另一种景象，斑斓的灯光不仅渲染了都市的繁华，更为人们增添了诸多生活内容，夜生活的概念随之产生，人们的生活方式也相应改变。
1908年，实业家周学熙创立“京师自来水股份有限公司”，以温榆河为水源，在东直门外及孙河建水厂两座，机器设备从德国进口，两年后正式向北京城内供水。自来水系统的出现，改变了北京城传统的供水方式。不过，当时自来水水价较高，市民对这一新生事物在认识上存在疑虑，同时又遭遇以贩运售水为生的山东水夫群体的联合抵制，自来水在近代北京的普及率有限。
需要指出的是，由于经费以及当时建设、管理水平的限制，大量市政设施主要集中在内城和外城前门一带的富贵、繁华地段，对于其它地段尤其是诸多贫民区则无力顾及，市政建设的成果没有惠及大多数底层民众。因此，民国时期北京的市政建设对整个城市生活环境的整体改善仍然是局部的。
作为一个具有悠久历史的“帝都”，北京一直是封建帝王权力的空间象征与物质象征，政治元素几乎渗入城市每一处领域。尤其是作为权利与秩序象征的宫殿与庙宇，承载了城市文化结构中的主体内涵，并体现出皇权对社会秩序的制度安排。
清朝建都北京后，满族皇帝进驻紫禁城，内城成为满洲贵族、官员以及满蒙汉三军八旗的专属居留地，原有的汉族及其他民族居民被强迫迁往外城或其他地方，以层层城墙为界，实行“旗、民分治”，界限分明。同时，为了永保旗人斗志，内城取缔商业街区，禁开娱乐场所。通过这种方式，北京内城逐渐形成以紫禁城为中心，中央衙署为前导、八旗劲旅环卫皇城的封闭的政治、军事结合体，无异于一座戒备森严的军事大本营，城市的其他功能属性弱化。这种居住特点实际上通过地域空间的划分实现了对社会结构的等级划分，形成了僵硬、固化的城市格局。
在清代中后期，王朝势力走向衰落，统治末梢逐渐式微，原有秩序渐渐松动，被突破的禁令越来越多，地域空间的划分逐渐模糊，内外城的区隔，甚至皇城与京城的界限也被打破，民人进入内城的情形越来越普遍，城市内部的流动性明显增强。京都市政公所建立之后，开始对城市实施改造，拆除城墙、规划市区道路，开展基础设施建设，北京城固有的封闭格局被打破，逐渐形成了各民族、各阶层混居，百业杂处的城市新形态。
民国建立之后，北京仍然保持了国都的地位，同时社会经济结构发生重大变化，形成了一批新的社会群体和职业阶层。这里驻扎了大量政府机关、高等学府、商贸公司，大批政客、知识分子、经济新贵集聚于此。他们大都集中在内城，形成了比较强的消费群体，为一些新商业街区的兴起奠定了稳固的消费基础。
以位于紫禁城以东的王府井地区为例，20世纪初年在这里逐渐形成了一个每日营业的固定商业场所，得名东安市场。东安市场是京城最早的集日用百货、饮食、娱乐为一体的综合性定期集市。在这个固定的空间中，商户的经营不再像以往在街道上那样随意，开始遵循既定的社会秩序，服从市场的规划和管理。内城的人们不用再绕道至前门就可以购物、娱乐。东安市场的出现具有开创意义，预示着城市化进程中消费革命的兴起。
东安市场的兴起吸引了大批客流，并直接带动了王府井大街的繁荣，各种店铺纷纷在此兴建。20世纪20年代之后，王府井地区设立了有轨电车车站，极大改善了当地的交通条件，店铺和摊商、新式百货店和银行以及外国饭店、影院、洋行也大量增加，东安市场规模进一步扩大，北京饭店、协和医院等先后建成，成为王府井地区的标志性建筑。1935年，王府井大街修建柏油马路，硬件设施明显提升，一批高档洋行纷纷进驻。王府井区域内寸土寸金，成为北平最为知名的商业中心之一。
早在清末，北京城南宣武门外的香厂地区就已经开始修筑道路，开辟新区。京都市政公所建立之后，选择香厂作为城市改造的示范区域，名“香厂新市区”。经过几年的建设，逐渐形成一处集商业、娱乐、餐饮等于一处的具有近代色彩和生活方式的新型城市街区，对于城南区域市民生活内容的丰富以及生活方式的转变，影响非常明显。
总体而言，清末民初为北京城市化进程的发轫时期，在清末“新政”的推动下，京师之地的市政建设初步开启。民国建立后，北京的城市化进程进一步加速，但由于外部局势的动荡、经济内在驱动力不足以及政府财力匮乏、自身产业基础薄弱等因素，城市化成效有限。
作者简介
王建伟，1979年生，内蒙古人。北京市社会科学院历史研究所副研究员，主要研究民国政治文化史、民国北京历史，著有《民族主义政治口号史研究（1921—1928）》，主编《北京文化史》。
