在中国历史上，现代意义上的“国防战略”是从鸦片战争以后才逐步形成的。中国传统的国防思想是重陆轻海，所谓“拒之于水不如拒之于陆”。在这样一种战略思想指导下，有海无防的危局显得特别突出。以至于鸦片战争中，两江总督裕谦在检阅了浙江水师后曾评说，绝大部分水师官兵不会装弹放炮，“各处海口，所安炮位，几同虚设”。 

忽视海防，使得东南海疆门户洞开。在两次鸦片战争中，英、法等国军舰南北驰骋，如入无人之境。尤其是第二次鸦片战争时，英法联军破大沽、掠天津、陷北京，逼使咸丰帝狼狈逃往热河，清朝统治集团发出了“夷祸之烈极矣”的哀叹。 

咸丰帝去世后，慈禧、奕集团通过“北京政变”上台执政。面对内外交困的局面，他们对国防战略有了较为明确的表述，即把清廷、农民军、西方列强之间的战略三角关系比之为三国时期蜀、魏、吴间的多边关系。将农民军、沙俄、英国分别比之为“心腹之害”、“肘腋之忧”和“肢体之患”。此种战略思路的核心仍然是“攘外必先安内”，若从国防战略角度看，则是将“治俄”置于“治英”之前，亦即将“塞防”置于“海防”之前，与传统方针并无差异。这一战略安排，直接导致清政府在19世纪70年代的海疆危机中处于被动地位。 

但是西方列强来自海上的严重挑战，不能不对清政府产生触动，一些有识之士更是为加强海防而大声疾呼。早在19世纪40年代，魏源就提出了“师夷之长技以制夷”的主张，建议设立造船厂和火器局。1866年6月，闽浙总督左宗棠上疏阐明加强海防的重要性，认为“欲防海之害而收其利，非整理水师不可；欲整理水师，非设局监造轮船不可”。对于左宗棠的建议，清廷称之为“当今应办急务”而予采纳，并立即决定筹办马尾船政局。这说明清朝主政者已由过去的偏重塞防开始向关注海防转变。 

正当清政府着手创办造船厂、筹建海军之际，西北边塞和东南海疆几乎同时告急。在西北，中亚浩罕汗国（在今乌兹别克斯坦境内）军事头目阿古柏，趁新疆局势混乱之机，于1865年春入侵我国，盘踞南疆七城；1871年夏，沙皇俄国也趁火打劫，派兵侵占伊犁地区。在东南，日本在美国支持下，借口所谓“琉球漂民”事件，于1874年5月出兵台湾，使海防再度紧张。面对“倭逼于东南，俄环于西北”的局面，在国防布局上如何处理好海防与塞防的关系，如何把确定长远国防战略与解决突发事件的燃眉之急有机结合起来，就成为摆在清政府面前的一个必须亟待解决的问题。 

1874年10月31日，中日两国签订《北京专约》，清政府被迫做出让步，不仅承认日本入侵台湾为“保民义举”，而且赔偿白银50万两。一个刚刚起步学习西方的东洋岛国也敢打上门来，索取利益，使清政府感到非常震惊，于是加强海防建设被紧急提上议事日程。《北京专约》签订后的第五天，以恭亲王奕为首的总理衙门立即上疏同治帝，提出练兵、简器、造船、筹饷、用人、持久等6条加强海防的具体措施，并建议交由南、北洋通商大臣及滨江沿海督抚、将军筹议，最后由朝廷枢臣复议、决策。 

不久，清廷又将前江苏巡抚丁日昌所拟《海洋水师六条》一并饬下筹议。其主要内容有：1.外海水师必须配备大号轮船；2.按西法建筑沿海新式炮台；3.沿海选练陆兵，配合水师防海；4.选任德才兼备者为沿海地方官；5.建立北洋（直、鲁沿海）、东洋（江、浙沿海）、南洋（粤、闽沿海）三支新式海军；6.设立制造局，作为新式海军基础。丁氏六条第一次明确提出建立中国近代海军海防问题，也第一次具体规划了建立中国近代化海军与海防的方案。 

总理衙门和丁日昌分别提出的两个“六条”，主要精神都是要求加速新式海军和海防的建设。对此，直隶总督兼北洋通商大臣李鸿章、两江总督兼南洋通商大臣李宗羲、办理台湾等处海防兼理各国事务大臣沈葆桢，以及陕甘总督左宗棠等17人逐条详议后，基本都认为外患已成“心腹之疾”，“海防一事，为今日切不可缓之计”，对总理衙门原奏6条亦无异议，“均以为亟应筹办”，认识大体一致。但具体到国防经费如何筹措、分配（即筹饷），是侧重海防、还是侧重塞防，则暴露出尖锐分歧。据李鸿章估计，当时开办海防（包括购船、练兵、简器）至少先需经费千余万两。如何筹措这笔巨款呢？李鸿章建议，先提取海关四成洋税和部库历年提存四成，若不足再借外债。而当时准备收复新疆的军饷也是依靠海关洋税以及各省厘金捐拨。既然海防、塞防经费出自同一财源，那么二者孰轻孰重、孰先孰后就成了争论焦点。由海防论及筹饷，由筹饷又论及西征，使争论更趋激烈。直隶总督李鸿章与湖南巡抚王文韶分别代表了两种尖锐对立的意见。 

李鸿章主张停撤西北“已经出塞及尚未出塞各军”，“停撤之饷，即匀作海防之饷”，理由是“论中国目前力量，实不及专顾西域”，“况新疆不复，于肢体之元气无伤；海疆不防，则腹心之大患愈棘”。山西巡抚鲍源深也随声附和，认为“耗费于边陲，竭财于内地，何以异是”。与之相反，湖南巡抚王文韶则认为，不应孤立地看待东、西防务，海疆之患也受到西北局势的影响。新疆形势严峻，沙俄侵占伊犁已成“久假不归之势”，“我师迟一步，则俄人进一步，我师迟一日，则俄人进一日。事机之急，莫此为甚”，“但使俄人不能逞志于西北，则各国必不致搆衅于东南”，因此主张“宜以全力注重西征”。山东巡抚丁宝桢、漕运总督文彬、江苏巡抚吴元炳也纷纷强调防俄的重要性。其时正任督办西征粮饷转运的左宗棠，对立刻大办海防持谨慎态度，对海防可能向塞防“争饷”表示忧虑，他警告说，应该防止“扶起东边倒却西边”的局面出现。 

在督抚复奏阶段，对何为国防重点已有相左意见，但并未直接交锋。复奏会齐后，同治帝突然病逝，遂使本应开始的“廷议”推迟到第二年春天。1875年3月6日，清廷颁旨，要求亲郡王、大学士、六部、九卿等大臣“切实会议”海防问题。于是一场关于海防建设乃至整个国防方针的大讨论在清廷决策层面展开。 

“廷议”开始后，海防与塞防的争论更加白热化。刑部尚书崇实极力反对西征，甚至说新疆“纵能暂时收复”，“万里穷荒，何益于事”？刑部左侍郎黄钰也要求“此时决意不必进兵，其出关兵勇除酌留外尽归于海防”。而通政使于凌辰则强调“外患莫大于俄夷，尤莫急于东北”，“但修我陆战之备，不必争利海中”。两种意见针锋相对，各不相让。光绪帝的生父醇亲王奕譞（xuān）则取折中态度，他一方面说“李鸿章之请暂罢西征为最上之策”，一方面又说“严备俄夷尤为不刊之论”，实质上仍是反对西征。 

这时，清政府又密谕正在督办西征粮饷、转运的左宗棠，听取他的意见。4月12日，左宗棠上《复陈海防塞防及关外剿抚粮运情形折》和《遵旨密陈折》，既驳斥了只有牺牲塞防才能加强海防的逻辑推理，又批评了只修陆战之备，不必争利海中的片面观点。他明确指出：“东则海防，西则塞防，二者并重。”当然，所谓“并重”并非平均使用力量，而是有一个先后缓急之分。当时中国国防态势的现状是西北边疆出现严重危机，大片国土沦丧，且事态还在继续恶化。此时若弃西征于不顾，后果不堪设想。 

左宗棠的主张得到了武英殿大学士、军机大臣文祥的支持，文祥“独善宗棠议，遂决策出塞，不罢兵”。1875年5月3日，清廷采纳了左宗棠的主张，并任命他为钦差大臣、督办新疆军务，放弃新疆、“暂罢西征”之议遂寿终正寝。5月30日，清廷发布上谕，为这次海防与塞防之争做了结论：一是肯定“海防关系紧要，既为目前当务之急，又属国家久远之图”，并委派李鸿章、沈葆桢分别督办北洋、南洋海防事宜；二是明令左宗棠“通盘筹画，以固塞防”。实际上采取了海防与塞防并重的国防方针。 

发生在19世纪70年代中期的海防与塞防之争，是清政府内部面对新的边疆危机，如何确立新的国防战略的一场争论，它对清季国防战略的形成起到了积极的推动作用。 

作者简介 

杨东梁，1942年生，湖南岳阳人。中国人民大学清史研究所教授，博士生导师。主要从事中国近代史研究，撰写《左宗棠评传》、《大清福建海军的创建与覆没》等专著十部（部分合著），发表学术论文、文章百余篇。