理藩院是清朝特设的管理边疆少数民族事务的中央机构，在清朝多民族国家发展巩固过程中起过重要作用，对其后中国历史的发展也产生过重要影响。 

一、理藩院的设立和沿革 

崇德元年（1636），清太宗皇太极改国号为“清”，建立清政权。这时，内蒙古各部已经归附皇太极。为了便于治理内蒙古各部事务，使其成为攻打明朝夺取中央政权的可靠后方和借助力量，皇太极除了封授蒙古各部首领以亲王、郡王、贝勒、贝子、镇国公、辅国公等爵位外，还特设了专管蒙古地区事务的中央机构“蒙古衙门”。此后，外蒙古、西蒙古各部也开始和皇太极政权发生关系。这样一来，蒙古衙门已不适应处理越来越多的事务。崇德三年（1638）六月，蒙古衙门更名理藩院。 

清朝统治者把蒙古称为“外藩”，是相对于中原内地而言，即认为蒙古族居住的地区是中原内地的“屏藩”，地位非常重要。后来，清朝统治者又把新疆、青海、西藏等少数民族居住地区和蒙古地区一起统称为“藩部”。理藩院是清朝管理蒙古、新疆、青海、西藏等少数民族事务的中央机构，其重要性可想而知，故乾隆皇帝说：“吏、户、刑三部及理藩院均属紧要。” 

理藩院从设立到宣统三年（1911）清朝灭亡，其间276年，大体上经历了三个发展阶段。 

崇德和顺治年间（1636—1661）是理藩院组织机构的创设阶段。蒙古衙门初设时，官员只分两等，即承政和参政。后来增加了副理事官和启心郎。顺治元年（1644），承政改为尚书，参政改为侍郎。顺治十六年（1659）闰三月，理藩院归礼部所属，尚书称礼部尚书，侍郎称礼部侍郎，同时保留副理事官、堂主事、汉院判、汉知事、汉副使等员。这一阶段，清政权正经历着从关外到关内的历史转变，为此不断完善国家政权组织机构，以适应进入中原内地后的新形势。在这样的变动中，理藩院也不能不受到牵动。 

康熙、雍正、乾隆年间（1661—1795），理藩院组织机构渐趋完善。顺治十八年（1661）正月康熙皇帝即位后，清统治者认为理藩院专管外藩事务，责任重大，作礼部所属于旧制未合，以后不必兼礼部衔，仍称理藩院尚书、侍郎。同年八月，理藩院设立四司，即录勋司、宾客司、柔远司、理刑司。九月，鉴于理藩院职司外藩王、贝勒、公主等事务及礼仪刑名各项，事关重大，决定理藩院官制体统与六部相同，理藩院尚书照六部尚书，入议政之列，衔名列于工部之后，并增设郎中、员外郎、主事等官。康熙四十年（1701），柔远司划分为二：柔远前司和后司。雍正皇帝在位时开始以王公大学士兼理院事，理藩院受到更大重视。乾隆二十二年（1757），理藩院司属机构进行调整，改录勋司为典属司，宾客司为王会司，柔远后司为旗籍司，柔远前司仍为柔远司。平定霍集占兄弟叛乱后，遵照乾隆皇帝谕示，于乾隆二十六年（1761），将旗籍、柔远并为一司，并增设徕(lái,招来)远司，专管回部事务。乾隆二十七年（1762），旗籍、柔远仍分为二司。至此，理藩院下属六司机构最后完备。 

康雍乾三朝是清朝统一多民族国家发展进程中风云激荡的年代。作为主管藩部地区事务的中央机构，理藩院正是在处理错综复杂的民族事务中，在解决中央政府和少数民族的关系中，逐渐发展和日益完备的。 

嘉庆朝（1796年始）以后到宣统三年辛亥革命爆发，是理藩院沿革史上的第三阶段。嘉庆七年（1802），木兰围场脱离理藩院管辖，隶属热河都统。光绪三十二年（1906），清政府宣布预备立宪，开始官制改革，理藩院更名理藩部，但司属机构仍沿袭旧制，只是把汉档房、俸档房、督催所等并入满档房，改名领办处，将原来蒙古官学扩充为藩言馆。光绪三十三年（1907），奏定理藩部官制，新设调查、编纂两局，附属领办处，后改归宪政筹备处。宣统三年，理藩部尚书改名大臣，侍郎改名副大臣。辛亥革命爆发后，清朝覆灭，理藩部机构也随之瓦解。 

二、理藩院的内部机构及其职掌 

乾隆年间理藩院机构最完备的时期，由四部分组成。中枢机构设尚书满洲一人；左右侍郎满洲各一人；额外侍郎蒙古一人，由蒙古贝勒、贝子中贤能者选任。直属机构包括旗籍司、王会司、典属司、柔远司、徕远司、理刑司，各司分设郎中、员外郎、主事、笔帖式。此外还有司务厅、银库、蒙古翻译房、满档房、汉档房、饭银处、当月处，也分设司务、郎中、员外郎、主事、笔帖式等。附属机构包括唐古特学、稽查内馆外馆、木兰围场、俄罗斯馆、托忒学、蒙古官学、喇嘛印务处、则例馆等，分设司业、监督、总管、教习、掌印扎萨克大喇嘛、纂修官、翻译官等。派出机构包括四川、陕西总督衙门蒙古笔帖式，科布多、乌里雅苏台兵差司员，西藏、西宁随印司员，恰克图、库伦管理买卖事务司员，张家口等处管理驿站员外郎，三座塔等处驻扎司官，察哈尔游牧处理事员外郎，宁夏等处理事司员，热河都统衙门理事司官等。由上可见，理藩院组织系统庞大，在编人员众多，实是清朝中央政府的一个重要机构。 

理藩院职掌随其机构的不断完备，有一个逐渐扩大的过程。最初，只管理内蒙古诸部，并负责处理对俄外交。到康熙年间，管理范围扩及到厄鲁特蒙古和西藏地区。乾隆朝中叶开始管理新疆回部及大小金川土司诸事。理藩院管理边疆少数民族地区事务，由中枢机构主管，直属机构按地区和不同内容分别执行。主要有以下几项： 

参与议政和军事活动。理藩院大臣地位崇高，有的是内阁学士，有的在议政处行走，有的是军机大臣，还有的直接兼任地方大员，统掌一方军政事务。他们经常参与国家大政方针的讨论和执行，为清朝军国要务，特别是对边疆少数民族地区的统治筹划谋略。理藩院参与军事，主要表现在对各族上层分子叛乱活动的镇压。对平叛中有功官兵的提职和奖赏，理藩院要提出初步意见，供皇帝参考。 

审理刑事诉讼案件。理藩院会同刑部制定少数民族刑法，审理少数民族地区发生的刑事诉讼案件。清朝在少数民族地区颁行有《蒙古律》、《番律》、《回律》等。蒙古地区的刑事诉讼，一般案件为各旗扎萨克审理，不能决的报盟长会同审讯；再不能决的，或判断不公，即将全案送理藩院派出机构审理。有些案件也可直达在京师的理藩院审理。判刑时，流放罪要报理藩院会同刑部议定，死罪要会同三法司定谳（yàn，审判定罪）。 

管理藏传佛教事务。内容包括：负责京师、蒙古、青海、西藏等地区所有转世活佛的登记造册；掌雍和宫金奔巴瓶掣签，决定京师、蒙古、青海等地区的活佛转世；给予喇嘛度牒、札付，办理敕印；办理呼图克图喇嘛的年班、请安，达赖喇嘛、班禅额尔德尼进贡，在京喇嘛考列等第、升迁、调补，以及奏请寺庙名号和寺庙工程。 

此外，理藩院的职掌还包括：赈济灾荒；办理满蒙联姻；管理会盟、驿站，稽察蒙古地区户丁；管理各旗疆界，调解各部纠纷以及管理少数民族王公朝觐（jìn，朝见）、贡物、燕赉（lài，燕赉指皇帝赏给少数民族王公们的绸缎和银两）、廪饩（lǐn  qì，往返路程的食宿费用）、封爵和俸禄。 

三、理藩院的历史作用 

1644年清军入关，内蒙古诸部纷纷率师相从，理藩院的活动加速了清朝统一全国的进程。理藩院官员经常参与清政府的议政和军事活动，和形形色色的分裂势力进行斗争，维护了清朝封建国家的统一。调解蒙古各部各旗因争夺牧地而发生的纠纷，有利于蒙古各部社会的稳定。理藩院为中华民国时期蒙藏委员会的成立提供了借鉴。 

作者简介 

赵云田，1943年生，北京人，中国社会科学院近代史所研究员。1993年开始享受国务院颁发的政府特殊津贴。著有《清代蒙古政教制度》、《中国边疆民族管理机构沿革史》、《清朝治理边陲的枢纽——理藩院》、《清末新政研究——20世纪初的中国边疆》等，并发表学术论文200余篇。