清代蒙古地区存在着许多“盟”和“旗”，它们既是基层政权组织，又是军事组织和社会组织，每旗设扎萨克（即旗长）等官员管理，一旗或数旗合为一盟，设盟长和副盟长。各盟旗受理藩院管辖，此制度即为“盟旗制度”。今天，在我国内蒙古地区仍然存在着一些盟和旗的行政建置。 

一、盟旗制度的渊源 

清代盟旗制度的渊源，是蒙古族原有的鄂托克、爱马克社会组织，“楚固拉干”的集会，以及努尔哈赤时期创建的满洲八旗制度。 

明清之际，我国蒙古族正经历着封建领主制发展阶段。蒙古族居住地区形成的各部，实际上就是大小不一、规模不等的各个封建领主集团。每个封建领主都拥有一定的领地和“阿寅勒”（牧户）。大领地叫做“兀鲁思”，由大的部落集团构成，并以该集团中强大部落名称为该兀鲁思名称。兀鲁思可以分成若干互相联合的、大的阿寅勒群，这些阿寅勒群在一块共同的土地上游牧，由这块土地的世袭领主做首领，该首领隶属于兀鲁思领主，人们称这种阿寅勒联合体为“鄂托克”。所以，鄂托克是一块小领地上的地缘结合体，是明清之际我国蒙古族社会中的基层组织，所有蒙古人都必须加入。在鄂托克中，一家一户的阿寅勒是基本的经济单位，他们要提供赋税和兵役。鄂托克又是一个军事组织单位，由鄂托克成员中的壮丁组成的武装集团叫“和硕”。每一个鄂托克根据人口多少，提供人数不等的和硕队伍。 

兀鲁思除了分成若干鄂托克外，还可以分成若干“爱马克”。爱马克是游牧于同一地区的同族阿寅勒集团，是部落的分支，是近亲家族的结合。爱马克也必须要有共同的牧地，否则某一集团就不能称为爱马克。爱马克和鄂托克的主要区别是：爱马克不仅以地缘关系为基础，而且必须属于同一的亲族集团。鄂托克则只以地缘关系为基础，阿寅勒之间不一定存在着亲族关系。爱马克本身的大小，彼此之间可以相差十分悬殊。有时，一个爱马克就是一个鄂托克，甚至是一个兀鲁思；有时，几个爱马克才构成一个鄂托克。由于鄂托克经常以处于支配地位的爱马克命名，所以，在实际中，爱马克和鄂托克两词常常互相代用。 

明清之际我国蒙古族社会中，在大小封建主之间，还存在一种集会叫“楚固拉干”。这种集会不是一种常设机构，集会地点、参加人员也都不固定，而是由参加集会的封建领主根据彼此间的关系事先商定。集会规模的大小也不尽相同，有时在一个兀鲁思内部进行，有时在几个兀鲁思之间召开。楚固拉干盟会解决的主要问题，或是调解彼此间的关系，或是商讨重要的行政、立法事项，或是建立军事和贸易方面的盟约。蒙古族社会中鄂托克、爱马克和楚固拉干的存在，为清朝在蒙古地区建立盟旗制度奠定了基础。 

关于八旗制度，已有人专文论及，此不赘述。需要强调的是，八旗制度的性质和牛录一样，不单纯是一种军事制度，而且是后金政权的组织形式，是军政合一、兵民合一的社会单位。在皇太极时期，满族贵族统一内蒙古以后，即把八旗制度推行到内蒙古，演变为盟旗制度。 

二、盟旗制度的形成 

为什么八旗制度能在蒙古族居住地区演变为盟旗制度呢？首先，因为蒙古族的鄂托克、爱马克和满族的牛录有许多相似之处，它们都是社会基层政权组织，都是社会生产活动中的基本单位，都是军事组织的基层编制。正是因为这些相似之处，满族贵族才能比较顺利地把八旗制度的组织原则推行到蒙古族居住的广大地区，从而形成了蒙古族社会的新的组织形式——盟旗制度。其次，蒙古族和满族有许多共同点，也是满洲八旗制度能在蒙古族居住地区演变为盟旗制度的一个有利条件。满族和蒙古族一样，最初也是游牧民族，甚至满族先世女真族的某些部，就是由蒙古族演化而来。在相当长的时间里，满族使用的是蒙古族文字；满文的创制，也是对蒙古文改革的结果，等等。正是由于满族和蒙古族存在诸多共同之处，才使得蒙古族比较易于接受满族的制度。 

当然，满洲八旗制度推行到蒙古族社会，能够演变为盟旗制度，是清统治者采取了一系列行政措施的结果。这些措施主要包括三方面内容：一是反复申明并落实，使蒙古族接受清（后金）政权的法令制度，这是盟旗制度形成的基础。二是在蒙古族居住地区划定游牧地界和编审地方户口，这是盟旗制度形成的重要条件。三是任命官员，这是盟旗制度形成的标志。满族贵族采取上述措施后，蒙古地区各级封建主之间原有的领属关系取消了，都变成了清（后金）政权管辖下的臣民，其中相当一部分成为清（后金）政权在蒙古族地区的各级行政官员；蒙古族社会中原有的封建主领地也发生了变化，变成了旗地，蒙古封建主只有管辖权和使用权，没有占有权。这样，蒙古地区的盟旗制度便由此形成了。 

清代盟旗制度形成的过程，就是蒙古各部归附清（后金）政权的过程，起于天聪九年（1635），终于乾隆三十六年（1771）。从地域上讲，有内蒙古、外蒙古、西蒙古等之别。内蒙古在崇德、顺治、康熙年间陆续完成编旗设盟。共设有哲里木盟4部10旗，昭乌达盟8部11旗，卓索图盟2部5旗，锡林郭勒盟5部10旗，乌兰察布盟4部6旗，伊克昭盟1部7旗。 

外蒙古编旗设盟在康熙三十年（1691）多伦会盟前后，到乾隆年间，外蒙古设立4盟86旗。 

西蒙古编旗设盟多在乾隆年间。有杜尔伯特部赛音济雅哈图左翼盟、右翼盟，总计16旗；乌讷恩苏珠克图南路、北路、东路、西路4盟，巴图赛特启勒图中路盟，青色特启勒图盟，总计15旗，在伊犁、塔尔巴哈台等地游牧。 

三、盟旗制度的性质和作用 

清代前期，盟旗制度下的盟主要是指会盟制度。按清政府规定，每隔三年，每个盟都要在指定地点“简稽军实，巡阅边防，清理刑名，编审丁册”。每盟设盟长1人，办理会盟事务。盟长在本盟内旗扎萨克中选任，报理藩院请旨简放，由理藩院颁给印信。到清代后期，盟才发展为蒙古族地区一级行政机构，盟长有了办事衙署，增设了副盟长，以及帮办盟务等人员。盟长的职权和作用大大提高了。 

盟旗制度下的旗，是清代蒙古族地区的治事机构、军事组织。每旗设扎萨克1人，由理藩院颁给印信，作为旗的首脑总理旗务。扎萨克的职责，一般包括旗内的行政、军事、司法、课税、差派、属官任用和牧场更换。扎萨克的属官有：协理旗务台吉2—4员，管旗章京、副章京2—3员，也均需要经过清政府批准。旗内150丁编1佐，1丁1户，即150户，设佐领，管理佐内事务。每佐还设骁骑校、领催等员，负责审查本佐内的户籍、钱粮、婚丧、诉讼、田土等事。 

旗作为蒙古族地区的政权机构，主要职能是：统计户口，编选壮丁；分配游牧场地，防止牧区被过度垦种；防止人口流动，稳定社会秩序；办理蒙古族牧民的婚姻；荒欠年份进行社会救济；审理刑事诉讼案件等。旗作为蒙古族地区的军事组织，主要任务是察阅兵丁和巡阅边防。 

清政府在蒙古族居住地区推行盟旗制度，目的是要加强对蒙古族各部的统治，但是在客观上，有利于蒙古族社会秩序的稳定，有利于清朝统一多民族国家的巩固和发展，对于抵御外来入侵势力，也有着积极影响。 

作者简介 

赵云田，1943年生，北京人，中国社科院近代史所研究员。1993年开始享受国务院颁发的政府特殊津贴。著有《清代蒙古政教制度》、《中国边疆民族管理机构沿革史》、《清朝治理边陲的枢纽——理藩院》、《清末新政研究——20世纪初的中国边疆》等，清史《藩部封爵世表•四大活佛世表》项目主持人。