18世纪中叶，清军平定准噶尔和回部，统一了天山南北，并将这一广袤地区定名为新疆。1762年（乾隆二十七年），清政府正式设置伊犁等处将军（简称伊犁将军），管辖天山南北驻防，兼管全新疆行政事务，下设都统、参赞大臣、办事大臣、协办大臣、领队大臣等官员。喀什噶尔参赞大臣“总理南疆事务”，乌鲁木齐参赞大臣（后改都统）掌管乌鲁木齐及其以东地区军政事务。

　　清廷对新疆的管理是灵活多样的，除了推行上述的军府制外，在南疆的维吾尔族聚居区又实行“伯克制度”，即在驻扎大臣的直接监督下，设置各级伯克（官名），由当地贵族担任；在北疆的哈密、吐鲁番又建立“扎萨克”制度，封王赐爵，统治属民；对迁居乌鲁木齐、巴里坤、哈密等处的内地民户则实行州县制度，行政上隶属于甘肃，同时服从当地军事长官节制。

　　1864年（同治三年），新疆爆发了大规模维吾尔族、回族的反清武装起义，而掌握起义领导权的少数宗教上层分子，以所谓“圣战”为口号，扯起“排满、反汉、卫教”的旗帜，先后建立数个地方割据政权。更有甚者，某些割据头目引狼入室，导致中亚浩罕汗国军官阿古柏入侵，占领了南疆七城，建立伪政权。沙俄又趁机侵占伊犁全境，使新疆陷入严重动乱中。

　　在西北形势岌岌可危之时，陕甘总督左宗棠极力主张出兵新疆，收复失地。经过一场激烈的“海防与塞防之争”，清廷最后决定西征，并任命左宗棠为钦差大臣、督办新疆军务。而作为西征军的主力正是由西宁兵备道刘锦棠率领的“老湘军”。

　　刘锦棠（1844—1894），字毅斋，湖南湘乡人。15岁即随叔父刘松山参加镇压太平军，以后又赴西北与陕甘回民军作战。1870年（同治九年），刘松山战死后，他接统“老湘军”。1876年（光绪二年）春，刘锦棠以“总理行营营务处”身份，率“老湘军”25营万余人经河西走廊开赴前敌，时年32岁。清军一路势如破竹，经黄田、古牧地等战役后，一举攻克乌鲁木齐。略经休整，“老湘军”又在由提督张曜率领的“嵩武军”和由总兵徐占彪率领的“蜀军”配合下，取得“达坂—吐鲁番之役”的重大胜利。1877年10月初，清军发动秋季攻势，刘锦棠率骑兵2000余人，穷追阿古柏残部，“三旬之间，迅扫贼氛，穷追三千里，收复东四城（库尔勒、库车、阿克苏、乌什），歼敌数千，追回难民数十万。决机神速，古近以来，实罕其比”（《左文襄公全集•批札》）。年底，攻克南疆重镇喀什噶尔（今喀什），随即，又收复叶尔羌、和田，至此，南疆全部光复。1880年夏，左宗棠“舆榇（chèn，棺材）出关”，驻哈密，表示誓死一战的决心，同时拟分兵三路规复被沙俄占领的伊犁地区。左宗棠以军事准备为后盾，支持了曾纪泽正在与俄国进行的外交谈判，伊犁大部分地区得以回归祖国怀抱。

　　新疆收复之后，应如何治理？是恢复旧的军府制，还是建立行省？这成为当时亟待解决的问题。早在嘉庆末年，经世派学者龚自珍就撰写过《西域置行省议》的文章，主张在新疆建省，推行郡县制。但当道者漠然视之，此建议如泥牛入海，无人问津。经过同治以来十余年的动乱，清朝在新疆的统治机制遭到摧毁，旧的统治制度“荡然无存，万难再图恢复”（《刘襄勤公奏稿》卷3）。光绪初年新疆重归版图后，痛定思痛，左宗棠于1877年7月上《遵旨统筹全局折》，正式提出在新疆设立行省的建议，但左氏不久即调离西北，建省计划未能落实，这一使命就落到了接替左宗棠出任“督办新疆军务”的刘锦棠身上。

　　新疆要不要改设行省，在朝廷内外发生过争议。当时，翰林院编修刘海鳌就认为，新疆地广人稀，难以自成一省，因此“郡县未可遽设”（《光绪东华录》，第二册，1289页）；文华殿大学士兼直隶总督李鸿章在给丁宝桢的信函中也说，“新疆改设行省，财力实有不逮”，并冷嘲热讽道：“左翁老矣，贻累后人，未敢许为经国远谟（mó，策略）。”（《李文忠公全书•朋僚函稿》卷18）曾任布伦托海办事大臣的李云麟也反对建省方案，认为“新疆建省，窒碍难行”（《西陲事略》）。但左宗棠不为所动，又连上两折，进一步论证了新疆建省的必要性和可行性。时任钦差大臣、督办新疆军务的刘锦棠根据他对新疆的实地考察，在与陕甘总督谭钟麟多次磋商后，于1882年9月5日（光绪八年七月二十二日）提出了一个新疆建省的具体方案。他首先充分肯定了新疆建行省的必要性，“欲为一劳永逸之计，固舍增设郡县，别无良策”（《刘襄勤公奏稿》卷3），但又考虑到单独建省的实际困难，提出：新疆仍归陕甘总督节制，另外添设甘肃驻新疆巡抚一员，驻乌鲁木齐，加兵部尚书衔，统管新疆全境军政事务；在甘肃新疆巡抚下面，设布政使一员，亦驻乌鲁木齐；旧有镇迪道员加按察使衔，“兼管全疆刑名驿传事务”。如实施这个方案，新疆既成为一个独立行政省区，又与陕甘两省保持密切联系，实际是把包括新疆在内的西北地区连成一个整体。

　　经过慎重考虑，清廷最后批准了刘锦棠的建省方案。由刘锦棠主持，先在南北两路各设道、厅、州、县，又选派官吏，增设衙署，疏通驿站，并于1882年8月增设阿克苏道和喀什噶尔道。截至1882年上半年，在南疆地区，厅、州、县的建制已初具规模。1884年11月7日（光绪十年九月三十日），清廷发布上谕，正式宣告新疆建省。随后，刘锦棠被任命为首任“甘肃新疆巡抚”，加兵部尚书衔，统辖全疆官兵，驻乌鲁木齐；又调甘肃布政使魏光焘为“甘肃新疆布政使”，随巡抚驻扎。1885年，刘锦棠、魏光焘分别从哈密、兰州抵达乌鲁木齐，设府办事，新疆建省遂成事实。

　　新疆正式建省后，行省体制并未能在全疆完成，一是南路仍然保留“伯克”的名目，与州县官并立；二是北路的伊犁、塔城地区仍归伊犁将军管辖，照样实行军府制。为了统一体制，在刘锦棠一再要求下，清政府终于在1887年下令，将“所有伯克名目全行裁汰”（《平定陕西甘肃新疆回匪方略》卷320），从而极大地削弱了维吾尔族封建主的传统特权，巩固和加强了新疆建省的成果；为解决伊、塔地区的管辖问题，1885年9月，刘锦棠上《伊塔各大臣分别应裁应留折》。1886年5月，又上折指出：“伊犁及塔尔巴哈台等处原系新疆北路，辅车相依，不容漠视，拟请仿照镇迪道之制，置设伊塔道一员，驻扎伊犁，兼管塔城事务，改伊犁抚民厅为府，改塔城通判为抚民同知，加理事衔，兼管屯田水利，庶几官事有联，而屯政亦因之具兴。”（《刘襄勤公奏稿》卷10）但这一建议遭到伊犁将军色楞额的反对。刘锦棠坚持巡抚统领全疆的原则不动摇，几经周折，清廷终于在1889年统一由巡抚统辖全疆，将军改为驻防。从此，伊犁将军仅管伊、塔两地防务，权限大为缩小。

　　19世纪80年代新疆建省的历史作用和意义是不言而喻的。首先是它维护和巩固了祖国的统一。建省后，当地传统的社会组织发生了重大变革，并改变了原来“治军之官多，治民之官少”的局面。中央政府的政令可以通过各级地方政府（道、府、州、县）层层下达，便于贯彻执行，使“政令不通”的弊端得到根本改善；其次，密切了新疆各族人民之间的往来，避免了政出多门、互相扯皮、彼此隔膜，有利于各民族的沟通、融合；第三，由于行政管理的协调一致，对于兴修水利、整治道路、发展蚕桑、兴办实业等带来诸多便利，从而促进了新疆地区生产的发展，使新疆“数年以来，荒芜渐辟，户口日增”（《刘襄勤公奏稿》卷10）。

　　总之，新疆建省对巩固多民族国家的大业是具有重大意义的关键一步。刘锦棠在建省过程中的作用及建省后对新疆经济复苏和发展的贡献是不可磨灭的。

　　作者简介

　　杨东梁，1942年生，湖南岳阳人。中国人民大学清史研究所教授，博士生导师。主要从事中国近代史研究，著有专著10部（部分合著），发表学术论文、文章百余篇。