雍正年间（1723-1735）推行的大规模“改土归流”，是西南地区政治与社会制度的一次重大变革。所谓“改土归流”是指改世袭制的土司为任期制的流官。

　　西南崇山万壑，远离中原，交通不便，自古为多民族聚居地，经济文化发展较晚。随着历代地缘政治、经济和文化的发展变迁，西南地区与中原交往日趋密切，逐渐走向融合。蒙古宪宗二年（1252），为实现包围灭宋战略，蒙哥汗令忽必烈率军平定大理段氏政权，将西南纳入版图，大量委任当地各部族首领充当各级地方政权的世袭官吏，史称“土官”或“土司”。在元朝，这种“以土官治土民”的制度，曾经较有效地起过维护西南稳定和王朝统一的作用。明朝踵袭元制，并制定了一系列规章，加以完善。

　　但土司实质上是分封制的残余，有浓厚的地方割据性，大者辖地百里、数百里，名义上受朝廷敕命，实则为一方土皇帝，或恃强凌弱，或争袭互斗，更有甚者，一旦不满朝廷征调，即兵戎相向。因此，对于那些犯上作乱的土司，明朝不得不改弦易辙，采取必要的措施。永乐十一年（1413），明朝平定贵州思州、思南两宣慰司叛乱后，废两司，在所属的39个长官司改置8府，设贵州布政使司（俗称省）统辖，派遣流官治理。这一举措开启了改土归流的先例。此后，改土归流虽时有举行，但囿于明廷“德化”、“羁縻”观念等原因，未大规模展开，有的地区甚至废流复土。

　　进入清朝，地缘政治、统治理念和西南及全国的社会经济状况都发生了许多变化。

　　明末清初，卫拉特蒙古势力大兴。尤其是康熙五十五年（1716）冬，准噶尔部军队袭杀拉藏汗，占西藏，势力波及云南的理塘、巴塘及中甸一带，对清朝在北部及西南的统治构成威胁。在五十九年的安藏之役（清政府为驱逐准噶尔而二次进兵西藏）及雍正二年（1724）平定青海罗布藏丹津（青海和硕特部首领。康熙六十年随清军入藏击退准噶尔。雍正元年阴谋割据青海，被清军击败）叛乱中，中甸和巴塘、里塘成为前沿供应基地和后勤保障线。因此，四川和云南成为清廷经营西藏的重要基地，具有重要战略意义。安藏之役后，巴塘、理塘划归四川，而原来管辖中甸的丽江土府被改为流官。从战略地理看，出现了土流交错的局面，不利于统一国家意志的贯彻。

　　康熙二十二年（1683）统一台湾后，重开海外贸易，清朝长期处于出超地位，白银源源流入，推高了铜钱与白银的比价，出现钱贵银贱现象，对百姓生活不利。于是开发西南的矿藏以增加铜钱供给便提上了议事日程。同时，清廷希望西南各省也因此能在一定程度上实现财政自给。

　　随着社会经济的发展，西南州县间土流官以及与内地的人员、物资的交流也日趋频繁，这为改土归流提供了社会基础。但交流的频繁，也引发了劫抢、掠卖人口等各种犯罪问题。商贸往来越多，土司就越贪婪，对土民的农奴制甚至奴隶制的剥削和压迫便愈加沉重，土民的反抗就愈多。有些土司甚至恣意劫杀商旅、绑掳人口，不仅造成土司间的冲突，也使得内地“册上有粮”百姓减少，损害了政府的直接经济利益。更有甚者，称兵作乱，挑战朝廷权威，严重危害地方社会安定。

　　鉴于形势的变化和土司制度的种种流弊和危害，康雍时期有识之士改土归流的呼声越来越高。如学者戴名世、贵州巡抚于准，从传统的德化王政观念出发，主张立学校、辟道路、通百艺，德威并布，百年之内次第而郡县其地。对于那些朝廷的降革制度无法有效惩治的暴虐土司，刘彬、蓝鼎元等人主张“可裁”、“削土”，凭依朝廷的威慑，在数年之间将其尽化为良善。

　　雍正初年，云贵督抚提镇等大吏，对积案多、突出影响地方安定的土司、“苗疆”（中国西南地区苗族等少数民族聚居的地方），或改设流官，或增设营汛（军队建制名称）。另外，贵州东南有一称作“古州八万”的“生苗”地区（现属贵州省黔东南苗族侗族自治州），物产丰饶、人口繁庶，横阻在都匀府与黎平府之间，人员通信往来皆须绕行。雍正二年（1724）底，云贵总督高其倬（zhuō）密奏其地虽较安定，但收留了很多犯罪逃入的汉人与苗民，且多甲弩，恐日久生事，建议预筹防范或招降。雍正帝嘱咐其勿图利喜功，慎重筹划。三年六月，威宁镇总兵署贵州巡抚石礼哈再次上奏其地情状，建议增兵置镇，若招抚不能令其归服，即用兵捣其巢穴，不过一二年，可以一举而定。雍正帝虽喜石礼哈勇敢任事，但忧其年轻孟浪，谕诫他：“好大喜功之念，一点起不得。”值原任贵州永从知县杨永乾在引见时也奏古州八万事，雍正帝并发二折交高其倬，令其“详悉筹画完全”后复奏。十一月，高其倬复奏，建议缓图古州八万收入版图，先增兵设镇，将黎平、五开、铜鼓等地经理妥帖，再将里古州周边“生苗”招抚，然后对里古州“生苗”，“惟渐加化导，不骤断盐货，惟控扼形势，不竟示兵威，地方文武能就其情势，揆（kuí，推测揣度）合机宜。如此行之，虽不必有期效旦夕之心，然数年之间，臣可保其必渐有成功”。

　　但是不待高其倬复奏，雍正帝已将其调任浙闽总督，并特命江苏布政使鄂尔泰为云贵总督，主持西南改土归流。雍正帝之所以将高其倬调离，除了因其擅风水，需要他回京协助寻找万年吉地外，还因为高其倬出身进士，与雍正帝所忌的云南巡抚杨名时关系较密切，且做事“过于慎重、偏于慈善”。而鄂尔泰出身举人、擅诗文，与杨名时并无瓜葛，且无援附，行事为雍正帝所赏识而调任云贵总督。

　　雍正四年（1726），鄂尔泰抵任，奏准将四川所属东川府、乌蒙土府改隶云南，并将乌蒙改流。适逢贵州广顺长寨安设营汛遭仲苗武力抗拒，便发兵攻击，一月而定。随后又将云南镇沅土府、沾益土州等地改流。鄂尔泰进而奏请在滇黔推行大规模改土归流，并提出策略：“计擒为上策，兵剿为下策；令自投献为上策，勒令投献为下策。”六年（1728），鄂尔泰又奉特旨兼管广西。湖广地区土司为大势震慑，纷请改流。到九年（1731）十月鄂尔泰内升大学士时，云、贵、桂、湘、鄂、川六省大量土司被撤销，改设流官。据不完全统计，到雍正十三年（1735），六省所属府县、长官司被改流者达60余个。此时，清廷将贵州广顺长寨及黔东南的“生苗”地区也纳入了直接统治。

　　雍正年间的大规模改土归流，是在西南地区由政府主导的一场重大政治与社会变革，有着积极的历史意义。经过这场变革后，清廷所追求的巩固边疆、安定西南、增加当地财政收入、发展社会经济的目标基本得到实现。其根本原因是大规模改土归流既符合历史前进的潮流，也符合当地绝大多数人的利益。土司视土民为农奴甚至奴隶，恣意虐使、赋役、刑杀、鬻卖，而土司间常常互相攻掠劫杀，朝廷法纪无法有效约束。改流后，土民成为朝廷编户齐民，人身获得自由，赋役负担大为减轻，若遭官府违法需索迫害，可以层层上告，直至诉诸朝廷；又有机会入义学、儒学。在湘黔苗民聚居地教育落后的地方，清廷还专设“苗童”名额，适当放宽入学条件。改流后土民获得前所未有的接受教育、参与科举考试成为有用之才的机会。同时，改流消除了土司间的攻掠劫杀，废除了土司的恶例陋规，律法统一，为西南经济贸易的发展，创造了有利的社会政治环境。清廷还大举兴修水利、道路，传播先进生产技术，开发经济资源，直接推动了当地经济发展。总的看来，改土归流是符合历史潮流的多赢之举。

　　但是，改土归流也有失误。雍正年间的改土归流包括两部分。一是在土司地区撤废土官，改设流官。二是苗疆开辟，也就是在贵州广顺长寨和黔东南“生苗”地区设官置镇，直接纳入版图，当时被看作“疆圉开拓”，故有“新疆”之称。鄂尔泰之能封为“世袭罔替”的“一等伯”，主要功在后者。在改土归流进程中，从雍正帝到鄂尔泰、张广泗等人都急于将“生苗”纳入直接统治，脱离了“生苗”的社会发展水平，加之“生苗”对清朝中央认同程度的滞后，而导致清廷对黔东南大动干戈，带来一些负面影响，成为该地区长期动乱的原因之一。这是历史留下的教训。

　　作者简介

　　罗冬阳，1964年生于湖南平江。东北师范大学明清史研究所教授、博导。主要从事明清史研究。现主持《清史•传记 雍正朝 乾隆朝》项目。撰有《明太祖礼法之治研究》、《雍正帝改革》等论著。