东三省，在清代指的是奉天省（相当于今辽宁省）、吉林省、黑龙江省。顺治元年（1644）清朝定都北京后，即把盛京（今沈阳）定为留都（迁都之后，称原来的都城为留都）。后来，相继设立盛京将军、吉林将军、黑龙江将军，镇守东北广大地区。光绪年间，东北的三将军体制逐渐发生变化，直至最终建立奉天省、吉林省、黑龙江省。

一、东北三将军的镇守

　　清军入关后，辽沈地区沃野千里，人口极少。为了应对突发事件，增强对盛京地区的威慑力量，康熙元年（1662），清政府设立镇守辽东等处将军，后改称奉天将军、盛京将军。奉天将军的辖区，东至吉林，西至山海关，南至海，北至开原。其职掌是：统率奉天地区满、蒙、汉驻防官兵约12000名；统御柳条边门驻防官兵约440名，以禁止汉人流入东北；节制奉天府尹，会商盛京户、礼、兵、刑、工五部；管理哲里木盟六旗军务；派兵守卫盛京永陵、福陵和昭陵；督查内务府、宗室王公在奉天地区的庄田和八旗官兵的屯田；管辖奉天地区的驿站。

　　康熙元年，清政府设立镇守宁古塔等处将军，后移驻吉林，便改称吉林将军。吉林将军的管辖范围，东到海，西至开原，南至朝鲜界，北邻蒙古，还包括黑龙江下游广大地区，以及库页岛和沿海其它岛屿。其职掌是：统率吉林地区满、蒙、汉驻防官兵14100名；统御柳条边门驻防官兵约50名；稽查卡伦，防止人们私入禁地；管理吉林地区驿站和汉族民户；统辖哲里木盟郭尔罗斯前旗军务；管理边疆赫哲、鄂伦春等少数民族；管理官庄和旗地；督辖为清宫廷采捕贡品而设置的打牲乌拉机构。

　　康熙二十二年（1683），清政府为抵抗沙俄入侵，决定设立黑龙江将军。将军驻地起初在瑷珲城，后来移到齐齐哈尔城。黑龙江将军的管辖范围，东、南到宁古塔界，西到外蒙古，北邻俄罗斯。其职掌是：统率黑龙江地区驻防官兵14700名；管理驿站和卡伦；巡查边境；管理哲里木盟三旗和索伦八旗；管理屯田。

二、崇实对奉天官制的改革

　　清朝在东北的三将军体制维系了二百多年。鸦片战争后，日俄等在东北争霸日甚，加上封禁政策的破产，大量汉民流入东北，管理松弛，吏治因循。到光绪年间，清朝统治者认识到必须改革东北的军政管理机构，才能有效维护对东北的统治。于是，在崇实署理盛京将军期间，开始对奉天官制进行改革。

　　崇实是满洲镶黄旗人，曾署理四川总督、成都将军等职，光绪元年（1875）二月署盛京将军。七月底，他提交《变通奉天吏治章程》，建议将军仿各省总督体制，统辖旗民文武，总理粮饷兵刑；府尹行巡抚事，管理旗民事务，和将军相承一气；裁撤奉天府治中，改为奉天巡驿道；各厅州县等缺，满汉兼用；旗界大小官员，不许干预地方公事。此奏十二月底获准。东北开始了由三将军体制向行省制的转变。

三、东三省的建立及意义

　　光绪二十九年十二月二十五日（1904年2月10日），日俄战争在中国东北爆发。清政府为维护在东北的统治，开始比较详细地规划东北问题。光绪三十一年（1905）四月，赵尔巽任盛京将军，七月，他提出要变更东北军政管理机构。此后，清政府相继裁撤盛京五部、奉天府尹，相关事务由赵尔巽经理。日俄战争结束后，清政府加紧统一东北事权，先是设东三省学政（按：东北建省前，官方已称东北为东三省），后又设奉天府知府，管辖二州一厅六县，并谕示赵尔巽筹划奉天官制改革。光绪三十二年四月，赵尔巽提出改革奉天官制的具体办法：以盛京将军总理一切政务，设立公署，名盛京行部。附设综核处，内分十局，分理诸务。其中，内务局掌八旗丁籍及内务府事务，外务局掌对外交涉等事，吏治局掌官吏升迁考绩，督练局掌训练新军等事。此外，还有财政局、司法局、学务局、巡警局、农工局、商矿局等。局下分科，科下设一二三等执事官及司译、司医、司计官等。设行政大臣一员，参赞、副参赞、左右参议、左右副参议六员。赵尔巽改革奉天官制的方案送到清政府政务处讨论后，没有具体结果，此后，全国性的官制改革就开始了。光绪三十三年（1907）三月，赵尔巽转任四川总督。赵尔巽任盛京将军期间，在奉天进行的局部官制改革，是东北三将军体制向行省制迈出的新的一步。

　　光绪三十二年九月，因东三省“民物凋残，疮痍未复”，清政府派徐世昌等人前往查勘。次年春，徐世昌等返回京师，上《密陈考察东三省情形折》、《密陈通筹东三省全局折》，主张破除旧制，实行改革，将东北改设行省，设总督一员，并委以全权。光绪三十三年三月，光绪帝谕示内阁：“东三省吏治因循，民生困苦，亟应认真整顿，以除积弊而专责成。盛京将军著改为东三省总督，兼管三省将军事务，随时分驻三省行台，奉天、吉林、黑龙江各设巡抚一缺，以资治理。徐世昌著补授东三省总督兼管三省将军事务，并授为军机大臣。奉天巡抚著唐绍仪补授，朱家宝著署理吉林巡抚，段芝贵著赏给布政使衔，署理黑龙江巡抚。”（《光绪朝东华录》第五册，总页5669-5670）上谕中还要求，各省就如何分设职司，该督抚妥议具奏。不久，因段芝贵被参，清政府收回成命，以程德全暂署黑龙江巡抚。

　　四月，徐世昌等上奏《东三省办事纲要》及《东三省职司官制章程》。内中规定：在奉天、吉林、黑龙江三省，每省各设行省公署，以总督为长官，巡抚为次官，均如各部堂官。在行省公署内分设二厅，一为承宣厅，一为谘议厅。承宣厅禀承督抚掌一切机要总汇考核用人各事，谘议厅掌议定法令章则各事。原有局署酌量归并，分设七司：交涉司，掌办理外交事务，设互市、界约、和合、庶务四科；旗务司，掌理旗署各事，设军衡、稽赋、仪制、营造、庶务五科；民政司，掌理民治、巡警、缉捕等事，设民治、疆理、营缮、户籍、庶务五科；提学司，掌理教育，设总务、普通、专门、实业、图书、会计六科；度支司，掌理财赋等事，设会计、粮租、俸饷、税务、庶务五科；劝业司，掌理邮电、航路、垦矿、农工商等事；蒙务司，掌理蒙古各部事务。此外，还规定设左右参赞各一员，分领承宣、谘议两厅事务。交涉等七司，各设司使一员，总办司事。承宣厅及司均设分科，每科设佥事及一二三等科员办事。谘议厅不设官缺，选派明达政治的议员、副议员、顾问员、额外议员充任。设督练处以扩军政，专设提法司以理刑法。徐世昌等上奏随即被清政府批准实行。

　　五月，清政府命各省将按察使改为提法使，分设审判厅，并增设巡警、劝业道。于是，东三省设立了提法司，下设总务、刑事、民事、典狱四科，处理刑法事务。把劝业司改为劝业道，增置巡警道，下设行政、司法、卫生三科。

　　八月，徐世昌巡视了吉林、黑龙江两省。十一月，黑龙江省改革官制，先设民政、提学、度支、提法四司。十二月，吉林省改革官制，设交涉、民政、提学、提法、度支等司及劝业道。

　　在改革行政官制和司法官制的同时，东三省的地方官制也发生了很大变化，主要是府、厅、州、县的建置大量增加。此外还在延吉设立了边务督办和帮办，在蒙古族居住地区设立了兵备盟长等。

　　东三省的建立，是崇实、赵尔巽、徐世昌等人在东北进行官制改革的结果。这一演变表明，随着东三省汉族人口的大量增加，清政府不得不废除将军体制，以行省制统治广大汉族人民。从清末官制改革，包括东北的官制改革总体上看，这是中国封建社会传统官制与西方资本主义国家近代官制合璧的产物，反映了资本主义政治体制对我国的影响。东三省的建立，适应了我国多民族统一国家的特殊国情，加强了对东北地区的管理，有利于东北地区近代政治、经济的发展。

　　作者简介

　　赵云田，1943年生，北京人，中国社科院近代史所研究员。1993年开始享受国务院颁发的政府特殊津贴。著有《清代蒙古政教制度》、《中国边疆民族管理机构沿革史》等专著。